В 1860-1870-е годы царское правительство осуществило ряд буржуазных реформ. Аппарат власти претерпел изменения как в центре, так и на местах. “Хозяином губернии” оставался губернатор. Он возглавлял губернскую администрацию, в его руках было сосредоточена большая власть. Губернатор был председателем присутствий и комитетов, с помощью которых осуществлял контроль за пореформенными учреждениями. К ним относились губернские по крестьянским делам присутствие, губернское по городским и губернское по земским делам присутствие, губернское по фабричным делам присутствие, губернское по воинской повинности присутствие и другие.
Необходимость борьбы с общественным движением заставила правительство усилить власть губернатора. Ему дали право осуществлять ревизию всех гражданских учреждений губернии, невзирая на их ведомственную принадлежность, издавать “обязательные постановления” с запретом печатных изданий, собраний, проверять списки кандидатов в мировые судьи. 14 августа 1881 года было принято “Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия”. В соответствии с ним на местах могли вводиться Комитетом министров усиленная или чрезвычайная охрана сроком до трех лет. В таких случаях губернатор получал большие права. Он мог закрывать собрания, различные заведения, подвергать штрафам, арестам и высылке (по соглашению с министерством внутренних дел) “подозрительных лиц”.
Саратовскую губернию второй половины XIX века возглавляли различные люди: и незаурядные личности, и ограниченные администраторы. Печальную память о себе оставил в губернии А.Д. Игнатьев, который управлял губернией с 28 июля 1854 по 13 мая 1861 года. Он покровительствовал помещикам-крепостникам, при нем расцвела коррупция.
С июня 1861 по октябрь 1862 года губернию возглавлял Е.И. Барановский, который приложил немало усилий для борьбы со злоупотреблениями помещиков. В итоге он был уволен, так как, по мнению министра внутренних дел П.А. Валуева, “сделался невозможным”.
Его преемник, князь В.А. Щербатов , был губернатором шесть лет (с мая 1863 по май 1869 года). Он содействовал открытию первой частной библиотеки, при нем стала издаваться газета “Саратовский справочный листок”, построено каменное здание театра. С октября 1870 по апрель 1879 года губернией управлял член Государственного совета М.Н. Галкин-Враский . По его инициативе в Саратове был открыт приют для несовершеннолетних преступников и второй детский приют, который носил его имя. Он содействовал созданию коллекции по археологии и этнографии Саратовского Поволжья при губернском статистическом комитете. Отчасти по его инициативе началась работа по благоустройству города, а в городах губернии были созданы санитарные комиссии для контроля за санитарным состоянием населенных пунктов.
В 1879-1881 годах губернаторскую должность занимал Ф.И. Тимирязев, ранее вице-губернатор.
С 1881 по 1887 год “хозяином губернии” стал А.А. Зубов , принимавший участие в русско-турецкой войне 1877-1878 годов в качестве уполномоченного общества Красного Креста, за что был отмечен несколькими наградами. Он оказал содействие созданию в Саратове Саратовской ученой архивной комиссии (СУАК) , военно-санитарного общества, поддержал идею открытия богаделен для престарелых и немощных жителей Саратова.
В 1887-1891 годах губернатором был А.И. Косич . По его инициативе разработана программа медико-топографических исследований отдельных уездов. Он занимался личной ревизией подведомственных ему учреждений, изгоняя со службы взяточников. Особое значение придавалось благотворительности и благоустройству города. Большое внимание правительство уделило реорганизации полицейских учреждений. В 1879 году было создано городское полицейское управление. Саратов делился на 4 части, 18 кварталов и 30 околотков во главе с частными приставами, квартальными и околоточными надзирателями.
В уездах в 1862 году были учреждены полицейские управления во главе с исправниками, которые назначались губернатором из местных дворян. Под председательством уездного предводителя дворянства или исправника в уездах действовали присутствия и комитеты. Сельские сходы выбирали сотских и десятских, которые подчинялись полиции и отвечали за порядок в данной местности. Из-за “революционного брожения” в помощь становым приставам, которые возглавляли отдельные части уездов - станы, была учреждена должность полицейского урядника.
Изменения затронули и политическую полицию. В 1867 году в губернии было учреждено жандармское управление (СГЖУ). Жандармы сопровождали осужденных, усмиряли волнения, боролись с революционным движением. С 1871 года их главной функцией стало дознание и следствие по политическим делам. Во главе СГЖУ стоял начальник, которому подчинялись помощники в уездах. В 90-е годы в губернском жандармском управлении была заведена картотека на политически неблагонадежных лиц, облегчавшая борьбу с общественным движением. На железной дороге до 1892 года действовали Саратовское и Тамбовское отделения Московского ГЖУ, а затем Рязанско-Уральское и позднее Тамбовско-Уральское жандармские управления.
Сословные органы самоуправления
Для бывших помещичьих крестьян были учреждены крестьянские сословные учреждения. Еще раньше такие появились у государственных и удельных крестьян. Крестьяне одного или нескольких селений образовывали сельское общество, которое на своих сходах имело право избирать на три года сельских должностных лиц (сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских) и решать хозяйственные вопросы (раскладка налогов, земельные переделы). Несколько сельских обществ составляли волость, управление которой было возложено на волостной сход, состоявший из сельской и волостной администрации и выборных от каждых десяти дворов. Сход избирал волостных должностных лиц (волостного старшину и волостных судей). Старшина возглавлял волостное правление в составе старост, сборщиков податей, писаря и выполнял в волости полицейские функции. Волостной суд из 4-12 судей рассматривал мелкие уголовные дела и имущественные споры между крестьянами.
Надзор над крестьянскими учреждениями осуществлялся сначала мировыми посредниками, затем - уездными по крестьянским делам присутствиями, а с 1889 года - земскими начальниками. Уезды делились на 4-5 земских участков каждый, во главе с земским начальником. Он контролировал крестьянское самоуправление, утверждал приговоры волостного суда, решал земельные вопросы. Земский начальник мог приговорить к телесным наказаниям, подвергнуть аресту до трех дней и штрафу до шести рублей, отменить любое решение сельского или волостного сходов, отстранить от должности членов общинного крестьянского управления.
Система самоуправления распространялась и на другие сословия. Дворянство получило такое право еще в 1785 году. Раз в три года дворяне губернии могли созывать в губернском городе губернское дворянское собрание, а в уездных - уездные дворянские собрания. Правом голоса на собраниях обладали владельцы поместий старше 25 лет. На этих собраниях избирались губернский и уездные предводители дворянства и решались "общедворянские нужды и пользы”. Выборы в собраниях осуществлялись баллотированием (шары черного и белого цвета). Они опускались избирателями в разные отделения ящика, в соответствии с цветом шаров. После процедуры баллотирования производился подсчет шаров. Выигравшим выборы считался тот, за кого было подано больше белых шаров, чем черных. В перерывах между созывами дворянских собраний действовало дворянское депутатское собрание, в которое входило по одному представителю от дворянства каждого уезда.
Во всех городах губернии мещане составляли мещанские общества, которые избирали свой орган управления - мещанскую управу в составе старосты, двух помощников и двух членов управы. Они ведали распределением повинностей, рекрутскими наборами, выдавали паспорта мещанам на время выезда из города.
Ремесленники Саратова делились на 10 цехов по профессиональному признаку. Цехи избирали свои управы во главе с цеховыми старшинами, а старшины входили в состав Саратовской ремесленной управы, которую возглавлял ремесленный голова. Своих старосту и помощников имело купеческое общество.
Немаловажное место в пореформенных местных учреждениях заняли всесословные представительные органы - земское и городское самоуправление. Выборы в земство проводились по куриям и на основе имущественного ценза. В первую курию входили владельцы недвижимого имущества или земли в сельской местности. Вторую курию образовывали собственники городских заведений и иной недвижимости, третью - сельские крестьянские общества. Курии собирали уездные съезды, где избирались гласные в уездное земское собрание. Земские органы делились на распорядительные - земские собрания и исполнительные - земские управы. Собрания решали хозяйственные вопросы, утверждали налоги, сметы, выбирали управы. Выборы в земство проводились раз в три года. Представители уездных земств составляли губернское земское собрание. Земства занимались строительством и содержанием местных дорог, больниц, школ, благотворительных заведений, сбором статистических данных, экономической деятельностью, страхованием и другими вопросами. В 1890 году представительство дворян в земстве было еще более увеличено в ущерб другим куриям.
Земствам Саратовской губернии удалось немало сделать. За четверть века было открыто около 400 школ, хотя и этого было явно недостаточно. Открывались склады учебных пособий, школьные библиотеки, воскресные школы.
Земства стремились повысить образовательный уровень учителей. В 1875 году была открыта учительская семинария в Вольске. Земские учреждения принимали меры по борьбе с эпидемиями оспы, смертность от заболевания которой доходила до 40%, расширяли сеть больниц, увеличивали медицинский персонал. Из 74 больниц в губернии в 1889 году земству принадлежали 42, причем количество мест в земских больницах было в два раза больше, чем в остальных. В некоторых уездах крестьянам оказывали бесплатную медицинскую помощь. В городах действовали городские думы и управы, которые ведали благоустройством городов, заведовали школьным, медицинским и благотворительным делом, торговлей. Гласные в думу избирались раз в четыре года от трех курий, в каждую из которых входили соответственно крупные, средние и мелкие налогоплательщики. Курии имели равное количество гласных в думе. Дума избирала из своего состава исполнительный орган - городскую управу. Управу и думу возглавлял городской голова.
В 1892 году налоговый ценз был заменен имущественным, что привело к сокращению числа избирателей. Руководящее положение в городском самоуправлении губернии занимала крупная буржуазия, городской голова тоже был представителем толстосумов. Среди других учреждений нужно отметить новую судебную систему. Разбор мелких дел производился в мировом суде. Мировые судьи избирались земскими собраниями и городскими думами на три года. Следующим звеном являлись окружные суды, где присяжные заседатели определяли виновность или невиновность обвиняемых, а судьи определяли меру наказания. Судебная палата учреждалась на несколько губерний. В сферу деятельности Саратовской судебной палаты входили Саратовская, Астраханская, Тамбовская, Пензенская и Оренбургская губернии.
Деятельность учебных заведений была поставлена под контроль инспектора Казанского учебного округа. В 1868 году была учреждена должность инспектора народных училищ Саратовской губернии, а через 5 лет дополнительно введена должность директора народных училищ.
В 80-е годы для надзора за исполнением фабричного законодательства была введена фабричная инспекция. Сначала фабрики и заводы губернии подчинялись Воронежскому фабричному округу, в 1894 году территория губернии была поделена на два фабричных округа со своими инспекторами.
Таковы основные изменения в структуре местных учреждений Саратовского края, происшедшие во второй половине XIX века.
Использованные материалы: - История Саратовского края: С древнейших времен до 1917 года. Саратов: Регион. Приволж. изд-во "Детская книга", 2000. 416 с. - Очерки истории Саратовского Поволжья. Т.1: С древнейших времен до отмены крепостного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1993
Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ
Городское самоуправление в пореформенный период:
АРА90 Асанов, Р. Ф. (Руслан Финусович).
Городское самоуправление в пореформенный период:По
материалам Нижнего Новгорода: Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.01 - Теория и история права и
государства; История правовых учений /Р. Ф. Асанов; Науч.
рук. Ю. Г. Галай. -Нижний Новгород,2004. -34 с. -Библиогр.
: с. 33.4. ссылок
80,00 руб. Материал(ы):
- Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Нижнего Новгорода
Асанов, Р. Ф.Асанов, Р. Ф.
Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Нижнего Новгорода: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств развития современного Российского государства и права.
Трудный поиск оптимального реформирования нашего общества не всегда сопровождается убедительными примерами и ссылками на отечественный исторический опыт. Некоторым кажется, что в этом особой нужды нет, поскольку в других демократических государствах уже сложились государственные и общественные институты, опыт которых можно безболезненно переносить на российскую почву. По меньшей мере - это опасное заблуждение, если не сказать большего. Конечно, опыт зарубежных стран построения правового государства и гражданского общества необходимо учитывать, но всегда надо помнить, что у каждого народа своя судьба и свой собственный индивидуальный путь развития. В полной мере это относится и к реформированию органов городского самоуправления Российской Федерации.
Исследование дореволюционного отечественного опыта городского самоуправления является актуальным на современном этапе в связи с принятием в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", составляющего, наряду с Конституцией 1993 г., правовую основу законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
Устанавливая место и функции органов самоуправления, Конституция (ст. 131), Федеральный закон "О местном самоуправлении" (ст. 2) призывают осуществлять свою деятельность при решении вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических традиций и иных местных обычаев. О разумности и рациональности привлечения дореволюционного опыта неоднократно говорил и Президент Российской Федерации В.В. Путин, подчеркивая, что при формировании местного самоуправления феде-
ральным законодателям будет нелишне "вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт" .
Изучение отечественного исторического опыта формирования и функционирования институтов местного самоуправления определяется необходимостью последовательности развития (эволюционного) процесса реформирования. Это должно помочь исключить не прижившиеся или отвергнутые исторической практикой дореволюционных органов городского самоуправления правовые, организационные и прочие явления, что в свою очередь позволит оптимизировать процесс формирования института местного самоуправления сегодня.
В диссертации предполагается рассмотреть теоретические, историко-правовые и практические вопросы, связанные с предпосылками и характерными особенностями преобразований в системе отечественного местного самоуправления. При этом обозначенные вопросы будут рассмотрены применительно к муниципальным образованиям России в целом и к Нижнему Новгороду в частности, так как данное муниципальное образование обладало специфическими, присущими только ему чертами и особенностями.
Кроме того, деятельность нижегородских органов городского самоуправления по разрешению вопросов местного значения, несомненно, существенным образом повлияла на дальнейшее развитие образования, культуры, здравоохранения и политико-правового статуса города и его жителей.
Накопленный опыт деятельности органов самоуправления Нижнего Новгорода рассматриваемого периода является актуальным и представляет непосредственный интерес для практической работы аналогичных управленческих структур современной России.
С учетом вышесказанного заметим, что богатый опыт городского самоуправления Нижнего Новгорода второй половины XIX века в должной мере
оказался невостребованным, это в значительной степени влияет на актуальность избранной темы.
Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1870 по 1892 г. Первая дата обусловлена началом введения в действие Городового положения и последующими шагами по реформированию городского самоуправления. Вторая - начало ярко выраженного кризиса внутриполитической системы российского самодержавия и как результат - контрреформы, в том числе и муниципального самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что институты самоуправления в современной России введены сравнительно недавно, к настоящему времени накоплен определенный теоретический и практический материал. Данной проблематике уделяли внимание дореволюционные историки и правоведы. Так, рассматриваемый институт стал предметом исследования таких известных ученых, как Б.Н. Чичерин, А. Лохвицкий, Г.И. Шрейдер, М.П. Семенов, Д.Д. Семеноз, А. Михайловский, А.Л. Байков, В.И. Немчинов, М. Слобожанин, К.А. Пажитнов, А.А. Кизеветтер .
В период становления молодого советского государства вопросам местного самоуправления уделялось незначительное внимание. Такое отношение к этому институту было обусловлено тем, что новое социалистическое государственное устройство не допускало существования местного самоуправления в силу его ненадобности и рассматривалось как "пятое колесо в
Важными исследованиями в историко-правовой науке являются работы, в которых анализируются генезис, этапы развития, формирования и функционирования института местного самоуправления .
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений становления, формирования и функционирования института городского самоуправления России пореформенного периода (по материалам Нижнего Новгорода).
Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая устройство и функционирование органов городского самоуправления, а также делопроизводственная документация, отражающая их практическую деятельность.
Цели и задачи исследования . Целью диссертационного исследования является всестороннее освещение правового статуса и практической деятельности городского самоуправления г. Нижнего Новгорода во второй половине XIX века. Это определяется необходимостью адаптированного практического познания опыта форм организации и деятельности местного самоуправления в пореформенный период с 1870 по 1892 г. для использования всех прежних наработок применительно к условиям современной российской действительности.
Поставленная цель определила достижение решения следующих задач:
Изучить и обобщить имеющийся материал по данной теме, подробно исследовать и осмыслить, с учетом тенденций развития российского городского самоуправления, отечественный политико-правовой опыт в этом направлении, определить степень и уровень разработанности темы;
Проанализировать действующие нормативно-правовые акты, которые регламентировали деятельность органов городского общественного управления г. Нижнего Новгорода;
Рассмотреть специфику властных взаимоотношений органов местного самоуправления г. Нижнего Новгорода с властью Нижегородской губернии;
Выявить и оценить основные тенденции развития городского самоуправления в г. Нижнем Новгороде с присущими ему чертами и особенностями;
Изучить и проанализировать основные аспекты практической деятельности Нижегородской Городской Думы.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектико-материалистический метод познания историко-правовой действительности, а также основанные на нем общенаучные (исторический, логический, системно-структурный, функциональный и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, анализ документов и др.) методы.
Теоретическую основу исследования составили теоретико-правовые, историко-правовые, политико-правовые исследования и публикации известных ученых: Б.В. Ананьича, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Ю.Г. Галая, В.В. Еремяна, В.Г. Игнатова, В.В. Лазарева, Р.С. Муллукаева, В.Б. Романовской, В.А. Холстика, М.В. Федорова, Г.И. Шрейдера и др.
Источниковую базу исследования составляют Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи, сборники узаконений и распоряжений правительства, решений Сената, Конституция Российской Федерации и федеральные законы.
Проанализированы материалы делопроизводства органов городского самоуправления, содержащиеся в фондах Государственного учреждения Центрального архива Нижегородской области (ГУ ЦАНО). Необходимый Материал был изучен по опубликованным журналам и протоколам заседаний Городской Думы Нижнего Новгорода, отчетам и докладам городских управ и образованных особых и временных комиссий, списков городских избирателей, гласных и членов органов городского самоуправления.
Часть материалов, образующих источниковую базу, составляет периодическая печать. Проблематика, касающаяся городского самоуправления, нашла свое отражение в статьях журналов "Вестник Европы", "Русская старина", ""Северная почта" и других периодических изданиях.
Научная новизна . В настоящем исследовании впервые используются и анализируются материалы, позволяющие раскрыть специфические формы организации и деятельности городского самоуправления Нижнего Новгорода, что в совокупности с другими исследованиями, посвященными рассматриваемой теме, может составить полное представление с учетом региональных особенностей о единой системе существования городского самоуправления. В этой связи функционирование городского самоуправления Нижнего Новгорода может быть использовано в деятельности современного местного самоуправления. Впервые в такого рода научном исследовании проанализированы регламент Городской Думы и Городской Управы, а также выявлено нормативно-правовое творчество городского самоуправления в условиях конкретного региона.
При изучении особенностей системы городского самоуправления Нижнего Новгорода были использованы и введены в научный оборот новые архивные материалы.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Форма местного самоуправления торой половины XIX века определялась ее сосуществованием с государственным управлением, во взаимоотношениях которых главенствующее положение занимало государственное начало. Это в значительной мере было обусловлено политическим режимом того времени, демократические основы которого еще только находились в процессе становления.
2. Реформирование местного самоуправления па законодательном уровне осуществлялось с учетом исторически сложившегося опыта, особенностей самоорганизации общества различных регионов, наиболее оптимальные из которых нашли поддержку государства. Оно проходило также в русле
создания таких органов самоуправления, которые были бы подчинены губернским властям как своеобразному надзирающему "государеву оку" на региональном уровне.
3. В практической деятельности органов земского и городского самоуправления выявились некоторые отрицательные моменты: излишняя дробность в системе самоуправления; конкуренция полномочий различных органов, в частности, по вопросам разграничения предметов ведения; проблема организации таких органов на местах в силу явной ограниченности финансово-экономических ресурсов, что в полной мере отразилось и в Нижнем Новгороде.
4. Избирательная система городского самоуправления, несмотря на ее прогрессивные тенденции, обладала рядом негативных факторов: законодателем был установлен этноконфессиональный ценз, обеспечивавший преобладание лиц православного христианского вероисповедания в представительных органах городского самоуправления и ограничение представительства лиц других конфессий (иудейского, мусульманского, лютеранского, армяно-григорианского и др.); законодательством создавались условия непропорционального представительства городского населения в органах городского самоуправления, где превалирование было обеспечено лицам с высоким уровнем экономического благосостояния; в Нижнем Новгороде, как, впрочем, и но всей стране, отмечалась низкая правовая культура субъектов избирательного права, которая порождала инертность в осуществлении этого нрава, и как результат люди не являлись на выборы.
5. Нормативно-правовые акты органов городского самоуправления в России в целом и в Нижнем Новгороде в частности можно считать эффективным инструментарием управления обществом: они разрабатывались и принимались в короткие сроки; учитывали особенности города, что в свою очередь обеспечивало и эффективность механизма реализации изданного обязательного постановления; в целом отражали интересы местного населения.
6. Законодатель посредством вменения в обязанность принятия обязательных постановлений определял и обеспечивал приоритетные направления деятельности органов городского самоуправления. Порядок принятия и реализации таковых нормативно-правовых актов органов городского самоуправления проходил под пристальной административной "опекой". Это было обусловлено тем, что власть была заинтересована в беспрерывной деятельности рассматриваемых органов по вопросам, относящимся к городскому самоуправлению, и поэтому законодательно закрепляла такую надзорную "инициативу".
7. С целью выработки оптимальной процедуры своей работы Городская Дума выработала свой регламент и инструкцию для Городской Управы, которые неоднократно перерабатывались и согласовывались с практическими потребностями и особенностями нижегородского муниципального образования.
8. Нововведенные органы нижегородского городского самоуправления характеризовались активной и прогрессивной деятельностью в сфере вверенных им государством предметов ведения, что благоприятно сказалось на развитии Нижнего Новгорода как сложного мегаполиса по причине функционирования в нем ежегодной международной ярмарки.
Теоретическая и практическая значимость исследования . Представляется, что выводы проведенного исследования будут направлены на совершенствование современного законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления не только г. Нижнего Новгорода, но и иных муниципальных образований России.
Практическая значимость исследования заключается и в том, что собранный и обобщенный материал можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.
Результаты исследования используются в преподавании курса истории права и государства России в Нижегородской академии МВД России.
Апробация результатов исследования . Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.
Материалы диссертационного исследования прошли апробацию в четырех публикациях; докладывались на межвузовской научной конференции (Н. Новгород: НФ МИЭМГТ, 2002), на лекциях и семинарах по курсам "Теория государства и права", "История государства и права".
Структура диссертации определяется целями и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.
Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, указывается степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель изадачи диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указывается методологическая, теоретическая и практическая основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации результатов работы.
Первая глава "Генезис органов местного самоуправления, сущность и значение городской реформы 1870 года" включает два параграфа.
Первый параграф "Становление и развитие органов местного самоуправления в России" посвящен возникновению и эволюции органов городского самоуправления и их соотношению с органами государственного управления.
Диссертант обращает внимание на то, что ряд актуальных проблем, определенных неясностью места самоуправления во взаимоотношениях с государственным управлением, обусловлен неоднозначной природой местного
самоуправления и государственного управления. В связи с этим для уяснения природы местного самоуправления соискатель, обращаясь к отечественной истории, исследовал основные этапы многовекового генезиса отечественного местного самоуправления. Автор полагает, что при взаимоотношении государственного управления и местного самоуправления нужно учесть тот факт, что при образовании государства существующие институты самоуправления становятся государственными институтами управления. Ярким примером гипертрофии самоуправления до трансформирования его в самостоятельное государственное управление является, на наш взгляд, древнейшее общинное управление на Руси, которое было связано с территориальным делением, соответствующим племенам, населявшим территорию древнерусского государства. Основными единицами территориального деления тогда были города с примыкавшими к ним землями. Они представляли собой самоуправляющуюся систему "городов-государств", где управление делами осуществлялось посредством народного веча, городского собрания, на сходах которого обсуждались и решались вопросы местного значения. Безусловно, их значимость осознавалась и княжеским правлением. Однако наряду с их более или менее удовлетворительным разрешением основной акцент деятельности князей неизбежно делался на вопросах общегородского значения, которые в условиях полисной системы имели не столько муниципальный, сколько государственный, политический характер. Управление городами первоначально базировалось на военном принципе организации власти, поэтому в IX веке большая часть ее находилась у военных старшин, военных начальников главных городов, тысяцких, сотских и т. д. Впоследствии значение главных столичных городов-государств увеличивается и основным управителем делами земли - государства является народ, который делегировал княжеской администрации некоторые полномочия. Следствием этого явилось вытеснение и ассимиляция десятичной системы управления дворцово-вотчинной.
В XIV - XV веках, в период становления единой государственности вечевая форма управления сохраняется, но развивается в новых условиях. Об-
радовавшаяся единая территория государства включила в себя регионы отдельных, когда-то независимых княжеств и земель с особенностями национального, географического и культурного развития, что и привело к необходимости формирования системы управления на местном уровне.
Неоднозначность возникновения природы местного самоуправления и государственного управления определяет и то, что сегодня многие их признаки совпадают. Указанная причина влияет также на то, что при изучении рассматриваемой проблематики на различных этапах развития государственного управления и местного самоуправления исследователи нередко определяют местное самоуправление как местное управление, но, но сути, это не одно и то же. Такая формулировка обусловлена тем, что зачастую не удается четко установить природу государственно-правового явления в смысле ее отнесения к исключительно государственному управлению или самоуправлению. Следует разграничивать местное управление и местное самоуправление. Местное управление - это более широкая формулировка организации общественного управления в административно-территориальных рамках, на что указывает и сама формулировка термина "местное". В рамках местного управления сегодня существуют две формы местной организации общества, в основу которой положена природа государственного управления и самоуправления: 1) местное государственное управление и 2) местное самоуправление.
Диссертант отмечает, что самоуправление в историческом времени существовало как сочетание начал местного управления и самоуправления, на что указывают рассматриваемые формы организации местного управления.
К середине XVI столетия в России складывается сословно-представитёльная монархия, в которой каждый подданный принадлежал к определенному сословию. Зачатки становления местного самоуправления проходят под влиянием сословного фактора, вытеснившего традиционно сложившийся всеобщий характер управления территориальным образованием. Отношения, сложившиеся в рамках регламентации прав, обязанностей и взаи-
моотношений между сословными группами, повлияли на специфику складывающихся форм местного управления, при которых представители привилегированных сословий осуществляли исполнительно-распорядительные функции и полномочия.
Административно-территориальное устройство России в дальнейшем представляло собой уезды, подразделявшиеся на станы и волости. "Земли", которыми не управлял непосредственно князь или княжеская администрация, возглавлялись наместниками и волостелями. Управление такого типа получило название системы "кормлений". Управлением на местном уровне в это время занимались и выборные представители местного населения (старосты, сотские) соответствующей территориальной единицы. Функции "выборных" сводились к ведению хозяйственных дел, выполнению полицейских функций и некоторых других.
Последующие предпосылки эволюции местного самоуправления в нашем государстве мы можем наблюдать в установлении губного и земского управления, которые противопоставлялись прежней системе кормлений. При царе Иване IV пришло осознание, что для местного населения предпочтительнее власть своих выборных людей, чем должностных лиц, назначаемых центральными органами. В этот период широкие полномочия были предоставлены старостам, избираемым населением. Они преимущественно выполняли поручения центральной власти, а местные интересы отодвигались на второй план.
К концу XVI - началу XVII века вводится приказно-воеводское управление, отличное от сложившейся дворцово-вотчинной системы. Сильное государственное начало на местах в лице воевод осуществляло и надзорную функцию по отношению к земским и губным избам, окончательно сформировавшимся в тот период.
Новым этапом развития местного самоуправления стали Петровские реформы начала XVIII века, обращенные на города, выведя их в 1699 г. из-под власти воевод и установив выборное начало. В отдельных городах были
созданы бурмистерские палаты и земские избы. Жители посадов и слобод выбирали из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистрские (земские) избы.
В Петербурге на месте Бурмистерской палаты создается Главный магистрат, появляются выборные магистраты и ратуши. Городские магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президентов, двух-четырех бурмистров и двух-восьми ратманов. В ведении магистратов находилось все управление городом.
Помимо магистрата продолжали функционировать исторически сложившиеся органы местного управления и, в частности, органы управления городом - сходы, которые собирались под руководством посадских старост, наделенных исполнительной властью.
В правление Екатерины II появляется целый ряд нормативных актов, в той или иной мере касающихся местного управления: "Учреждениям для управления губерний" 1775 г., согласно которому в стране вводилось новое административно-территориальное деление на губернии и уезды; "Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства" 1785 г., установившая личные и имущественные права и обязанности дворян, например такое, как право образовывать дворянские общества и собрания; "Грамота на права и выгоды городам Российской Империи", в соответствии с которой городские обыватели объединялись в "градское общество", избиравшее в свою очередь в магистрат городского голову, бурмистров и ратманов, а также судей словесных судов, заседателей от городского сословия - в общие и сословные учреждения. Все они находились под контролем государственных
В 40-х гг. XIX века наметились изменения в городском управлении. Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространилось только на Петербург, Москву и Одессу, а
сами органы самоуправления находились под контролем административной власти.
Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество в виде схода - основной единицы сельского управления. Несколько сельских обществ составляли волость. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостной старшина, волостное управление и волостной суд.
1 января 1864 г. Александр II утвердил "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". В систему земских учреждений, кроме избирательных съездов, выбиравших один раз в три года земских гласных, входили губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы.
Диссертант приходит к выводу, что на протяжении многих веков проблема управления местами, создания органов местного управления (самоуправления) граничила с необходимостью решения задач, стоящих перед государством. В различное время предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления варьировались: от полного подчинения центральному государственному управлению до значительной меры самостоятельности в области решения вопросов местного значения. Во многом, конечно же, нельзя говорить о рассмотренных нами формах местного управления как о формах местного самоуправления в классическом его понимании, но данные органы явились прототипом тех форм местного самоуправления, которые мы имеем сегодня.
Второй параграф "Городская реформа 1870 года в контексте реформ местного самоуправления России второй половины XIX века" посвящен изучению предпосылок, проведению городской реформы и ее отличительных черт от других преобразований в области местного самоуправления указанного периода.
Автором отмечается, что инициированная правительством реформа в области местного самоуправления второй половины XIX века проводилась с позиции укрепления положения самодержавия и предоставления обществу незначительной самостоятельности в решении вопросов местного значения, не провоцируя, таким образом, интереса общества к более радикальным преобразованиям в области государственного управления. На проведение реформ в области управления также повлиял фактор обширной территории Российского государства, управлять которым из одного лишь "центра" стало невозможно. Помимо всего центральный аппарат был уже не в состоянии учесть все нужды муниципальных образований. Вследствие этого возникали проблемы в управлении местностями. Думается, что именно в организации еще одного уровня управления - местного самоуправления, а в частности городского, правительство видело выход из сложившейся ситуации. Городское самоуправление должно было эффективно и рационально решать задачи локального значения, поскольку муниципальные образования обладали собственными ресурсами (финансово-экономическими, организационными, территориальными, правовыми), которые обеспечивали устойчивость и гибкость, а соответственно и стабильность в случаях различного рода кризисов.
Соискателем отмечается, что для местного самоуправления пореформенного периода было характерно формирование целого ряда относительно самостоятельных видов местного самоуправления, возникновение которых было обусловлено административно-территориальной и корпоративной основой организации самоуправления. Но мнению ряда ученых, существуют "естественные" и "искусственные" административно-территориальные единицы.
В связи с тем, что основой организации местного самоуправления являются именно административно-территориальные единицы, мы можем сообразно с разграничением административно-территориальных единиц разделить на "естественные" и "искусственные" и местное самоуправление. Обозначенные критерии - административно-территориальный и корпоративный
Позволяют в свою очередь выделять соответствующие типы и виды самоуправления: 1) естественные формы самоуправления: городское, сельское; 2) искусственные формы самоуправления: волостное, уездное и губернское; 3) корпоративные формы самоуправления: дворянское, ярмарочное и т. п.
Диссертант приходит к выводу, что во второй половине XIX века при отсутствии прямых и обратных связей между городским и сельским самоуправлением и отсутствием таких же связей между отдельными естественными административно-территориальными единицами, в рамках которых осуществляются указанные формы самоуправления, земское самоуправление выступало как интегрирующее звено представления интересов всего населения губернии. Таким образом, получалось, что местное население было представлено тремя формами организации местного самоуправления: 1) земское самоуправление; 2) городское и сельское самоуправление; 3) корпоративное самоуправление.
Соискатель приходит к выводу, что наличие многочисленных видов организаций местного самоуправления было обусловлено дифференциацией общества на сословия, складывавшиеся веками, а также административно-территориальным разнообразием деления Российской Империи. Автор также полагает, что наличие такого количества форм организации местногосамоуправления было обусловлено и тем, что таким образом центральная власть пыталась найти наиболее эффективные формы организации общественного самоуправления.
Вторая глава "Система, формирование и функционирование органов городского самоуправления Нижнего Новгорода" состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе "Избирательная система органов городского самоуправления Нижнего Новгорода" прослежен процесс формирования органов городского самоуправления, рассмотрена городская избирательная система.
Основополагающими правовыми документами избирательной системы органов городского самоуправления являлись Городовое положение 1870 г., Высочайше утвержденные мнения Государственного совета, циркулярные предложения Министерства внутренних дел, министерские распоряжения и указания губернскому начальству.
Автор отмечает, что на практике происходили затруднения с отправлением избирательной системы городского самоуправления. Обращается внимание на то, что в Нижнем Новгороде недвижимое имущество уже было подвергнуто известному обложению в доход города (поземельный сбор) и в этой связи списки избирателей города были составлены бывшей Думой, диаметрально противоположно указаниям закона (ст. 17 Городового положения).
Соискатель, изучив избирательную систему органов городского самоуправления, обращает внимание на то, что в соответствии с принципом деления городских избирателей на три избирательных собрания получалось, что представительство в Думе не было пропорциональным. Так, например, в Городской Думе Нижнего Новгорода 1870 г. было по 24 представителя каждого из разрядов. Вместе с тем равное количество гласных по куриям не было пропорционально выборщикам, избирающим своих представителей. На деле предполагалось, что вторая курия - люди среднего достатка - будут "балансировать" между первой и третьей, тем самым, уравновешивая количество представителей горожан всех уровней, избирающих гласных по той или иной курии. На практике же получалось так, что представители второй курии примыкали к первой. В Нижнем Новгороде гласные двух первых разрядов составляли большую часть от общего количества гласных, что соответствовало ситуации, характерной для большей части городов России.
Городовым положением было инспирировано ограничение представительства в думах евреев и лиц нехристианского вероисповедания. В статье 88 Городового положения было закреплено, что евреи не могут ни избираться в Городские Головы, ни исправлять их должность. Число гласных Городской
Думы и членов Городской Управы из нехристиан не должно было превышать одной трети всего ее состава.
Диссертантом анализируется правовой статус "кандидата", избираемого к гласным (депутатам) в качестве своеобразного помощника и заместителя. В органах городского самоуправления Нижнего Новгорода метод пополнения кандидатами к гласным на практике был не эффективен. Например, в одном из заседаний Городской Думы рассматривался вопрос, касающийся количественного состава представительного органа. Складывалась ситуация, при которой могло получиться, что за выбытием гласных замещать их, при отсутствии кандидатов, будет некому. Такие случаи в Городовом положении не были предусмотрены, и потому они являлись коллизионными и не разрешенными законодателем. Выход из сложившейся ситуации нижегородские гласные нашли в признании того, что они будут осуществлять свои функции в "урезанном" составе гласных до тех пор, пока их численность не достигнет обозначенного в законе кворума.
При анализе данных, отражающих качество образования, финансово-экономической обеспеченности гласных Нижегородской Городской Думы, автор приходит к выводу, что представительство в Думе Нижнего Новгорода не отличалось от общероссийской ситуации, сложившейся в результате условий, закрепленных избирательной системой.
Диссертантом отмечается низкая правовая культура россиян, которая порождала инертность в осуществлении избирательного права - люди просто не являлись на голосование, чем осложняли производство выборов гласных. Этого не избежали и нижегородцы, что ярко иллюстрируется статистическим примером посещений населением Нижнего Новгорода, обладающим избирательным правом, выборов гласных Городской Думы за период с 1870 по 1892 г.
На какие года формировалась Городская Дума
Количество лиц, обладающих избирательным
Количество лиц, воспользовавшихся избирательным правом
Соискателем отмечается, что избирательная система, как и сам институт городского самоуправления, находилась на этапе становления, и потому многие положения оказались несовершенными, что можно расценить не как злонамеренный фактор, а как следствие исканий законодателя по регулированию новой, еще не сложившейся формы общественной организации.
Во втором параграфе "Нормативно-правовые акты органов городского самоуправления" рассматривается и анализируется природа нормативно-правовых актов органов городского самоуправления.
Автор констатирует, что органы городского самоуправления, введенные Городовым положением 1870 г., по вопросам, относящимся к их компетенции, выносили решения, которые формализовались в документах установленного порядка. К таковым относились определения, обязательные постановления, постановления, инструкции.
Иерархия нормативно-правовых актов органов городского самоуправления складывалась так, что актом более высокого правового уровня являлись определения органов городского самоуправления . Данные нормативно-правовые акты являлись актами внешнего действия городских дум и распространялись на территорию всего муниципального образования. Как правило, проекты определений рассматривались министром внутренних дел, министром финансов и губернатором. В связи с этим диссертант считает, что определения в иерархии нормативно-правовых актов органов городского самоуправления имели высший уровень в силу того, что указанные акты утверждались вышестоящими государственными органами и должностными лицами.
Следующими по силе нормативно-правового значения шли обязательные постановления и постановления. В иерархической лестнице нормативно-правовых актов органов городского самоуправления второй половины XIX века указанные постановления находились на одной ступени правового
уровня акта и его юридической силы. Тем не менее, знак тождества между обязательными постановлениями и постановлениями мы ставить не можем. Постановления являлись актами внешнего действия и распространялись на территорию всего муниципального образования по отведенным законодательством предметам ведения.
Законодателем были отдельно оговорены полномочия Городской Думы по утверждению обязательных постановлений. Диссертантом выделяется особенность данного вида нормативно-правового акта, которая указывает на то, что законодатель, определяя крут дел, по которым выносились обязательные постановления, вменял данную деятельность в обязанность городских дум, в отличие от других дел, по которым Городская Дума или Управа имела право выносить постановления. Особенность прослеживалась и в процедуре принятия данных актов. Посредством вменения законодателем в обязанность принятия обязательных постановлений определялись и обеспечивались приоритетные направления деятельности органов городского самоуправления. Необходимость и важность этого подчеркивается и тем, что проекты рассматриваемых обязательных постановлений предварительно доводились до сведения начальника местного полицейского управления, который делал по ним свои заключения. Он также сам мог выносить на рассмотрение Городской Думы проекты постановлений, касающиеся благоустройства города. Значимость также проявлялась в особом механизме по разрешению разногласий, по предложенным обязательным постановлениям, между общественным или полицейским управлением. Обязательные постановления по обозначенным вопросам рассматривались также губернатором, который и при отсутствии основания на приостановление принятого постановления давал распоряжение об опубликовании нормативно-правового акта в губернских ведомостях. В случае же наличия обстоятельства, допускающего приостановление производства по принятому акту Городской Думы, губернатор выносил проект постановления на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия.
Диссертант, изучая порядок принятия и реализации обязательных постановлений Нижегородской Городской Думы, убедился, что данная деятельность органов городского самоуправления проходила под пристальной административной "опекой". Она в тоже время осуществлялась не только с точки зрения контроля ради контроля, но и для беспрерывной деятельности рассматриваемых органов по вопросам, относящимся к городскому самоуправлению, и поэтому законодательно закрепляла своего рода "инициативу".
Деятельность Нижегородской Городской Думы в течение с 1871 по 1892 г. показывает, что в основном обязательные постановления принимались по жизненно важным направлениям функционирования городского организма: порядок производства извозного промысла; правила строительной части; меры безопасности от домашних животных; порядок содержания улиц, площадей, мостовых, тротуаров, сточных труб, прудов и колодцев; меры к соблюдению чистоты в помещениях продажи съестных припасов и обеспечения их безвредности; меры предосторожности от пожаров; время открытия и закрытия торговых и промышленных заведений в воскресные и праздничные дни; содержание ночлежных домов и квартир и многое другое. По нашим подсчетам, за исследованный период было издано подобных обязательных постановления около двадцати.
На полицию налагалась обязанность наблюдения за точным исполнением постановлений, а за их нарушения виновные подвергались взысканию по ст. 29 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Возбуждение судебного преследования предоставлялось городскому общественному управлению на тех же основаниях, что и административным властям.
Соискатель отмечает, что Нижегородская Городская Дума не всегда находила общий язык с губернской властью, которая отклоняла ее "законотворчество" и нередко без каких-либо объяснений. Например, нижегородский губернатор П.И. Кутайсов отклонил обязательное постановление Думы "По городскому благоустройству" от 13 апреля 1879 г. Гласные обжаловали это в Сенат, который решил вопрос в пользу общественного управления, от-
метив, что ни губернатор, ни Губернское по городским делам присутствие "не вправе было касаться существа этих постановлений и видоизменять те или другие пункты их по своему усмотрению" . И в дальнейшем взаимоотношения с хозяином губернии по поводу думских постановлений не всегда были безоблачными. Тем не менее, Нижегородская Городская Дума с педантичной регулярностью ежегодно выпускала обязательные постановления (иногда даже и не по одному).
Нормативно-правовое закрепление решений Нижегородской Городской Думы в виде инструкций, как правило, касалось регламентирования деятельности городских управ и учреждаемых в чрезвычайных случаях либо же для заведования отдельными отраслями городского хозяйства и общественного управления исполнительных комиссий, либо назначаемых лиц, т. е. являлись актами внутреннего действия.
Автор приходит к выводу - несмотря на то, что органы городского самоуправления второй половины XIX века не находились в единой цепочке государственных органов Российской Империи, тем не менее, иерархичность нормативно-правовых актов интегрировала органы городского самоуправления в единый ряд с аппаратом государства.
Диссертант считает, что предоставление государством полномочий по принятию нормативно-правовых актов органами городского самоуправления обусловило способствование эффективности управления обществом в рамках государства в целом и на отдельных его территориях. Необходимо отметить, что такие акты муниципальных органов самоуправления были во многом эффективным инструментарием управления обществом в силу того, что они разрабатывались и принимались в более короткие сроки и отражали интересы преобладающих групп населения.
В третьем параграфе "Регламент Городской Думы и Городской Управы Нижнего Новгорода" анализируется порядок работы данных орга-
нов местного самоуправления, который, как отмечает автор, был направлен, прежде всего, на производство по делам, касающимся порядка формирования и деятельности органов городского самоуправления, в частности Нижнего Новгорода.
Диссертант акцентирует внимание на том, что регламент являлся и является сегодня четко фиксированным правовым алгоритмом действий, направленных на эффективное формирование и функционирование органов городского самоуправления. Изучая порядок деятельности нововведенных органов нижегородского городского самоуправления, соискатель приходит к выводу, что оно осуществлялось также и с позиций уже знакомого нам качества, предопределенного надзором со стороны государства за деятельностью самоуправляющихся единиц, - контроля.
Автором отмечается, что производство дел и соблюдение порядка на заседаниях в Думе проходило в соответствии с Городовым положением и правилами о производстве дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях. В этой связи в Нижнем Новгороде вопрос, касающийся регламентирования деятельности Городской Думы, впервые был поднят 23 апреля 1871 г., когда ее члены обратились к Губернской земской управе о доставки копии правил. 30 апреля 1871 г. с незначительными дополнениями Дума постановила просить Городского Голову "внести эти правила в окончательной форме на утверждение Думы в следующее заседание" .
Собственные правила о порядке заседаний Нижегородской Городской Думы были утверждены гласными 30 мая 1875 г., которые мало чем отличались от зафиксированных в соответствующих правительственных предписаниях.
В 1879 г., при новом составе Думы Правила о порядке заседаний Нижегородской Городской Думы вновь перерабатываются и с незначительными изменениями принимаются. Изменения коснулись, в частности, докладов, которые должны были отныне печататься "более серьезнее" и по усмотрению
Управы. Изменения мотивировались тем, что Управа печатала доклады "без различия и без исключения", т. е. серьезные и несерьезные, "не принося в последнем случае никакой существенной пользы делу".
Соискателем отмечаются некоторые негативные явления, проявившиеся на практике в деятельности распорядительного органа нижегородского самоуправления. Так, несоблюдение регламентирующих норм влекло за собой замедление принятия решений.
Нижегородские гласные регламентом закрепили особый порядок принятия решений по наиболее важным вопросам, т. е. 2/3 голосов от всего количества гласных. По своей сути такое положение в основе своей объективно верно, но осложнялось тем, что в заседании количество гласных не соответствовало норме, предъявляемой к проведению принятия такого решения. В этой связи члены Думы рассмотрели вопрос о необходимости законодательной инициативы с тем, чтобы в случае троекратного извещения гласных о времени заседания, если и на третьем собрании не соберется кворум, "то не следует ли ходатайствовать в законодательном порядке о дозволении разрешать такие вопросы собранием гласных" согласно существующим правилам Городового положения .
Автор полагает, что такое предложение гласных привело бы к тому, что городскими делами занималась бы лишь небольшая часть гласных, а это могло привести к невыгодным для города последствиям, например, лоббированию ими своих интересов.
Дума с перманентным успехом боролась с отсутствием на своих заседаниях гласных. Так, 2 июля 1871 г. СВ. Донской, считая отсутствие коллег на заседаниях Думы вредным, предлагал принять постановление о лишении нерадивого гласного полномочий, заменив его другим лицом. Диссертантом отмечается, что, несмотря на прогрессивность данного предложения, решения самой Городской Думы были паллиативными и зачастую являлись лишь очередным увещеванием.
Такие полумеры понижали эффективность работы Думы, заседания которой по причине неявки гласных зачастую откладывались.
Заслуживающим внимания в истории деятельности Нижегородской Думы явилось предложение одного из гласных, касающееся порядка проведения заседаний. В частности, предлагалось перенять позитивный опыт других городов и ввести стенографирование прений, проходящих в заседании Думы, что должно было способствовать еще большей открытости в работе органа городского самоуправления.
Деятельность Городской Управы регламентировалась Городовым положением 1870 г., инструкциями и решениями Городской Думы. Соискатель отмечает, что с начала деятельности 16 января 1871 г. местная Городская Дума учредила специальную комиссию для разработки инструкции. Представленный проект инструкции, состоящий из 28 параграфов, после детальнейшего обсуждения и внесения поправок был утвержден Думой 14 апреля того же года.
Инструкцией регламентировался порядок заседаний Управы, который вводился двоякий: совещательный, требующий совокупного обсуждения членов Присутствия, и исполнительный, требующий распоряжения одного лица, т. е. Городского Головы. Документ детально расписывал порядок делопроизводства, регламентировал формирование и функционирование канцелярии Городской Думы и Управы (она в Нижнем Новгороде была единой для органов городского самоуправления), устанавливал время созыва избирательных собраний.
Последующие преобразования в области регламентирования деятельности Нижегородской Управы связаны с деятельностью нового состава Городской Думы. 4 марта 1875 г. на очередном заседании Думы рассматривался вопрос о пересмотре инструкции Управы. Основным мотивом явилось то, что старая инструкция, когда "дело по заведованию городским хозяйством и благоустройством было еще внове" выполнила свои функции, так как она "во многом и нередко оказывалась па практике не вполне удобоисполнимою и
потому вызывала неоднократные в частностях изменения, дополнения и разъяснения". В этой связи была образована специальная комиссия из шести гласных для пересмотра инструкции .
На основе предложенного материала комиссией 30 мая того же года гласные утверждают Правила общего делопроизводства Управы. Одной из отличительных характеристик норм инструкции является то, что они в основе своей были ориентированы на эффективность деятельности Нижегородской Управы. Так, особо предписывалось, что "никакая, поступившая в Управу, официальная бумага не должна оставаться без движения в канцелярии долее трех дней и такого же срока в присутствии".
В следующем четырехлетии нижегородские гласные вновь обратились к изменению инструкции Управы. Диссертант, не касаясь всех нюансов изменений, мало повлиявших на порядок работы Управы, указывает лишь на то, что теперь время ее заседания устанавливалось от 10 до 15 часов. Это изменение было вызвано по соображениям местных условий, когда деловая часть публики (торговая и промышленная) имеет надобность обращаться к Городскому общественному управлению именно в предложенный промежуток времени.
В четвертом параграфе "Практическая деятельность нижегородских муниципальных органов" на конкретных примерах рассматривается их практическая деятельность.
До введения Городового положения 1870 г. благоустройство Нижнего Новгорода проходило согласно утвержденному плану, подготовленному по личному указанию Николая I, данному при посещении города в 1834 и 1836 гг. В соответствии с утвержденным монаршим планом город впоследствии развивался в течение сорока лет. На выполнение мероприятий по благоустройству города император определил специальные средства. В частности, в пользу городского дохода устанавливался судовой сбор. Однако Городовым положением 1870 г. судовой сбор не предусматривался, и по введению
его этот специальный источник дохода должен был быть отменен, но, тем не менее, в Нижнем Новгороде он продолжал существовать наряду с другими городскими сборами.
Городское самоуправление Нижнего Новгорода в череде вопросов хозяйственной деятельности важное место отводило, проведению системы городского водопровода, насущная необходимость решения этого вопроса сама по себе была очевидна. В рассматриваемый период Дума разработала и осуществила данную проблему 14 декабря 1880 г. Следующая водопроводная система была проведена в Макарьевской (ярмарочной) части города в 1891 г.
Большое внимание органами городского самоуправления уделялось уличному освещению. В Нижнем Новгороде к началу деятельности новых органов городского самоуправления в 1871 г. уличных фонарей было 1 100, а к моменту введения нового Городового положения к 1892 г. их стало 2 563.
Площади и улицы были доведены до повсеместного устройства, за исключением окраин города. Интересной является практика городских органов самоуправления Нижнего Новгорода по привлечению домовладельцев к содержанию мостовых и тротуаров, находящихся напротив их домов, т. е., по сути, органами городского самоуправления возлагалась и натуральная повинность. Таким образом, органами нижегородского городского самоуправления отчасти решалась проблема недостаточности бюджета.
Соискатель констатирует, что работы по устройству и содержанию площадей, мостовых и улиц, например, в 1883 г., в соотношении к вообще проводимым работам в Нижнем Новгороде, составили 21% от всех произведенных затрат.
Большое значение нижегородскими органами городского самоуправления отводилось здравоохранительной деятельности: устройству лечебниц и благотворительных заведений, а также мероприятиям по созданию и поддержанию санитарно-благоприятных условий проживания городского населения.
К этой деятельности следует отнести работу санитарных комиссий, учреждаемых нижегородским органом городского самоуправления. Так, 26 ян-
варя в 1879 г. ввиду неудовлетворительного санитарного состояния города городским самоуправлением Нижнего Новгорода была организована особая санитарная комиссия.
До введения Городового положения город не имел своих лечебных заведений, и население пользовалось больницами, принадлежащими губернскому земству. Была одна не земская амбулаторная лечебница, устроенная и содержащаяся Обществом врачей. Лечебница впоследствии была переведена в ведение города и переименована в Александровскую. Позже 26 августа 1886 г. открывается Бабушкинская больница, названная в честь гласного -благотворителя Д.Н. Бабушкина.
Инициатива по осуществлению здравоохранительной и благотворительной деятельности исходила и от самих жителей Нижнего Новгорода. Так, 1 июня 1884 г. Городская Дума рассмотрела и утвердила предложение почетных граждан, купцов Блиновых и Н.А. Бугрова, касающееся устройства в Нижнем Новгороде за их собственный счет "Вдовьего дома".
Ухудшение здоровья жителей обусловливалось и голодом, вызываемым периодичными неурожайными годами. Именно в таких кризисных ситуациях нововведенный институт городского самоуправления показал себя с позитивной стороны. Это отразилось в способности его принимать решения по принятию мер стабилизации и выхода из кризисной ситуации. Так, во время хлебных неурожаев, когда цены на хлебную продукцию росли, Нижегородская Городская Дума прибегла к мерам сдерживания цен на необходимый продукт.
Дума активно занималась вопросами образования, которые на первых этапах существования касались учреждения учебно-образовательных заведений, их содержания и выплаты стипендий. Например, в Нижнем Новгороде к 1871 г. начальных училищ было всего пять, а к началу 90-х гг. их стало двадцать три.
Немаловажное значение в обеспечении культурно-образовательного процесса Нижнего Новгорода отводилось Городской публичной библиотеке, которая была открыта в 1861 г. и в 1870 г. перешла в введение города.
В целом автор практическую деятельность нижегородских органов городского самоуправления характеризует как активную и прогрессивную. На это повлияло предоставление большей степени самостоятельности по решению вопросов местного значения и соответствующего инструментария по обеспечению данной деятельности.
В заключении подведены итоги исследования, изложены основные выводы и обобщения.
1. Асанов Р. Ф. Возникновение и развитие муниципальных учреждений в России: Лекция / А.Н. Миронов, Р.Ф. Асанов. - Уфа: Уфимский юридический институт МВД России, 2001. - 20 с.
2. Асанов Р.Ф. Городское самоуправление России во второй половине 19 века: некоторые особенности правового регулирования организации и функционирования // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2002. - Вып. 8. - Ч. 1. - С. 39-48.
3. Асанов Р.Ф. Некоторые вопросы городского самоуправления в пореформенный период (по материалам городовых положений 1870 и 1892 гг.) // Труды межвузовской научной конференции. - Н. Новгород: НФ МИЭМП, 2002. -С. 70-75.
4. Асанов Р.Ф. Развитие местного самоуправления в России до конца 18 века // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2003. - Вып. 1.-С. 88-105.
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. -№71.
См.: Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. - М., 1862; Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. - СПб., 1864. - Ч. 1; Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Эпоха реформ. - М, 2001; Семенов М.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. - СПб., 1896; Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. - СПб., 1901; Михашовский А. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908; Байков А.Л. Междувластные и властные отношения в теории права: опыт теоретико-познавательного построения. - Ярославль, 1912; Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству: Городовое положение 11 июня 1892 года. - М., 1912; Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений России. - СПб., 1913; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., 1913; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX столетия. Исторический очерк. - 2-е изд. - Петроград, 1917.
См.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы. - М., 1957; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века. - Д., 1984; Рындзюнский Н.Г. Городское гражданство пореформенной России. - М, 1958.
См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. -М, 1999; Галай Ю.Г Обязательные постановления дореволюционных городских дум: природа, виды, результативность // Нормотворчество муниципальных образований России: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород, 2002; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России: Вторая половина 19 века. - М., 1998; Марченко Г.В. К вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления в России // Местное самоуправление: проблемы я решения. - М., 1996; Меньшиков В.В.
Период 1861 — 1905 гг. — в историографии называется пореформенным, поскольку следует за важнейшей реформой в России — 19 февраля 1861 года. Первая русская революция, толчком которой послужили события Кровавого воскресенья 9 (22) января 1905 года, завершила его и положила начало новому этапу российской истории.
Освобождение крестьян от крепостной зависимости 19 февраля 1861 года стало важным рубежом в . Феодальная Россия встала на путь капитализма, и процесс стал необратим. Даже контрреформы не могли остановить новые веяния. Впрочем, крестьянская реформа не оправдала надежд самого крестьянства и других сословий. Недовольство вызывало рост политической активности, что в 1905 году привело к революции.
Реформы и контрреформы
Отмена крепостного права повлекла за собой необходимость в других реформах. Пусть не сразу, но их осуществил Александр II.
Преобразования растянулись на годы, некоторые с воцарением Александра III подверглись ограничениям, которые в историографии называют контрреформами.
Наименование | Документ / Преобразования |
|
при Александре II | при Александре III |
|
Крестьянская реформа | Манифест об отмене крепостного права, Положение о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости (1861 г.), освобождали крестьянство от крепостной зависимости, устанавливали общественное крестьянское самоуправления — сельские общины, которые решали хозяйственные вопросы. | С одной стороны, некоторые уступки крестьянству (понижение откупных платежей, учреждение Крестьянского поземельного банка и др.), с другой — реакционные меры (принятие Положения о земских участковых начальниках (1889 г.), в руках которых концентрировалась власть. Документ был воспринят крестьянами, как возвращение крепостного права). |
Земская реформа | Положение о губернских и уездных земских учреждениях (1864 г.), утвердило в деревне земства, как главный выборный орган управления, с вхождением в него всех сословий, в том числе крестьян. | Положение о губернских и уездных земских учреждениях (1890 г.) при формальном сохранении всесословности, фактически лишало крестьян выборного представительства. Права земств были ограничены. |
Городская реформа | Городовое положение (1870 г.) вводило самоуправление через городские выборные органы: избирательное собрание, думу и управу. | Городовое положение (1892 г.) урезало избирательные права городского населения, усиливало административное вмешательство в городское самоуправление. |
Судебная реформа | Судебные уставы (1864 г.) утвердили бессословность суда, его независимость от административной власти, гласность, создание мировых судов, института присяжных, адвокатуры и пр. | Принят ряд документов, которые ограничивали гласность в судопроизводстве, урезали роль присяжных заседателей, практически ликвидировали мировые суды. |
Реформа образования | Университетский устав (1863 г.), Положение о начальных народных училищах, Устав гимназий и прогимназий (1864 г.):
(в 1871 г. реальные гимназии были заменены училищами, после которых поступление в вузы было практически невозможно);
| Новый университетский устав (1884 г.), циркуляр о сокращении гимназического образования (1887 г.):
|
Реформа цензуры | Временные правила о печати (1865 г.) ввели незначительные цензурные послабления. В конце 60-х гг. ужесточились административные меры воздействия на печать. | Временные правила о печати (1882 г.) предполагали жесткий надзор за периодическими изданиями, репрессии против прогрессивной печати. |
Военная реформа | Серия законов и положений, Устав о воинской повинности (1874 г.):
| Продолжение мероприятий по укреплению армии:
|
Видеоролик на YouTube:
Учебный фильм видеостудии ИММиФ: лекция д.и.н., профессора Загоровского П.В. «Буржуазные преобразования в России 1860-70-х гг.»
Схемы
Общественный строй российской империи
Привилегированными сословиями оставались дворянство и духовенство. В городах оформились новые прослойки буржуазии и интеллигенции. Кроме трёх прежних прослоек крестьянства (кулаки, середняки, бедняки) появилась категория безземельных батраков.
Русское общество второй половины ХIХ века делилось на пять сословий. Все они, кроме казачества, подразделялись на более мелкие прослойки.
Органы государственной власти и управления России
Кроме министерств, в систему исполнительной власти Российской империи входили собственная императорская канцелярия, совет министров, комитет министров, государственный совет, сенат и синод. Каждый из этих органов полностью зависел от воли царя.
На рубеже ХIХ – ХХ вв. все высшие органы исполнительной власти в Российской империи были подотчётны императору и подчинялись непосредственно ему.
Устройство сената в пореформенное время
В Правительствующем Сенате существовали судебный отдел и отдел герольдии. Также действовало по два административных и кассационных отдела. Аппарат Сената возглавлял генерал-прокурор, совмещавший эту должность с креслом министра юстиции.
Сенат Российской империи на рубеже ХIХ – ХХ веков состоял из шести отделов. Этот орган сочетал черты исполнительной и судебной властей.
Органы местного самоуправления
При губернаторах были открыты присутствия по земским и городским делам. Земские собрания и управы были организованы при губернских и уездных органах власти. В городах функции земских представительств выполняли городские думы и управы.
В ходе Великих реформ была создана разветвлённая система органов местного самоуправления, состоявшая из земских органов и городских управ.
Полицейские органы российской империи
Департамент полиции при МВД и губернские управления полицией на местах осуществляли надзор за уездными полицейскими управлениями и полицией в городах. Уездное управление возглавлял исправник, а полицейское управление в городах – полицеймейстер.
В пореформенной России полицейские органы подчинялись министерству внутренних дел и действовали под надзором губернатора (генерал-губернатора).
Судебная система российской империи
Низшим звеном судебной системы были окружные и волостные суды. Апелляционные функции выполняли департаменты Судебной палаты, а кассационные – департаменты Сената. В судах первой инстанции по уголовным делам принимали участие присяжные.
Судебная система России на рубеже ХIХ – ХХ вв. была очень сложной. Впервые утвердились состязательный процесс и система апелляционных органов.
Список использованной литературы:
- Федоров В.А. История России 1861-1917.
- Специальность ВАК РФ07.00.02
- Количество страниц 403
Раздел I ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ,
ИСТОРИОГРАФИЯ И ИСТОЧНИКИ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Раздел II ИСТОРИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ
СТАНОВЛЕНИЯ ГОРОДСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.
Раздел III ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ 1870 ГОДА
И ЕГО РЕАЛИЗАЦИЯ В ГОРОДАХ РОССИИ.
Раздел IV ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ 1892 ГОДА:
ПОПЫТКА ОГРАНИЧЕНИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ НАЧАЛ.
Раздел V ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
И ОСОБЕННОСТИ ЕГО ОРГАНИЗАЦИИ В МОСКВЕ.
Раздел VI ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.
Раздел VII ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
Раздел VIII ВЗАИМООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
И ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ.
Рекомендованный список диссертаций по специальности «Отечественная история», 07.00.02 шифр ВАК
Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России: Историко-правовой анализ 2001 год, доктор юридических наук Гончаров, Василий Дмитриевич
Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала XX века: Пензенская, Самарская, Симбирская губернии 2004 год, кандидат исторических наук Тюрин, Вадим Александрович
Развитие законодательства по городскому самоуправлению во второй половине XIX в. 2007 год, кандидат юридических наук Соловьева, Елена Геннадьевна
Городское управление провинциальной России в 1870-1905 гг.: На материалах Пензенской губернии 2006 год, кандидат исторических наук Борисов, Андрей Викторович
Городская реформа второй половины XIX века в России и особенности ее реализации на Кубани: Историко-правовой анализ 2002 год, кандидат юридических наук Гавозда, Ксения Вячеславовна
Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Становление и развитие системы городского самоуправления в пореформенный период Российской империи: 1870-1914 гг.»
Актуальность темы обусловлена, прежде всего, тем, что в условиях реформирования российского общества по-новому решаются вопросы городского самоуправления. Исследование истории городского самоуправления, его создания, формирования и развития остается актуальным, имеет теоретическую и практическую ценность. В этой связи нельзя не учитывать опыт, накопленный в пореформенный период российского государства, в частности, в 1870 - 1914 годы, то есть до начала первой мировой войны.
Реформы, проводимые в современной России, четко обозначили круг актуальных проблем в экономической и политической жизни нашей страны. К их числу можно отнести и проблемы, возникшие в процессе формирования системы местного самоуправления. Утверждение новой российской государственности диктует необходимость обращения к богатому историческому опыту дореволюционной России в вопросах государственно-муниципального строительства. Изучение истории городского самоуправления позволит избежать возможного повторения ошибок прошлого и творчески использовать положительный опыт в новой социально-экономической и политической реальности.
Исследование процесса формирования, становления и деятельности органов городского самоуправления в пореформенный период российского государства, их опыта и ошибок, реального участия представителей городского населения страны в конкретных делах городского управления и самоуправления позволяет углубить и расширить дальнейшее изучение этой весьма разносторонней и сложной проблемы.
Актуальность темы обусловлена также и ее научной значимостью. Диссертация впервые сводит воедино изучение всех этапов в развитии городского самоуправления Российского государства пореформенного периода и рассматривает организационные, экономические, правовые и социально-политические аспекты этой темы, восполняя серьезный пробел в отечественной и зарубежной историографии. Необходимость изучения темы продиктована и практическими задачами. В современных условиях возрождения городского самоуправления приобретает особую актуальность.
Интерес к этой проблеме не случаен: с одной стороны, в советский период темы, связанные с дореволюционным местбным самоуправлением, были крайне непопулярны ввиду негативного отношения власти к этому общественному институту, и теперь исследователи пытаются заполнить образовавшийся в науке пробел. С другой стороны, этот интерес имеет и практическую подоплеку, связанную с реформированием аппарата государственного управления и системы местного (городского) самоуправления на современном этапе развития Российского государства. И, как уже отмечалось, особую значимость приобрела история городского самоуправления, долгое время находившегося в тени истории земства.
Актуальность темы исследования состоит и в том, что политические перемены, которые происходят в Российской Федерации за последние двенадцать лет, привели к смене ориентиров в понимании актуальных и научно-значимых тем в российской исторической науке. Формирование новое системы местной (муниципальной) власти способствует возникновению особого интереса к деятельности дореволюционных органов особого интереса к деятельности дореволюционных органов городского самоуправления. Появление городского самоуправления появление в России в 1870 году городского самоуправления стало важным этапом в процессе становления структуры гражданского общества. Впервые управление делами, относящимися к местным нуждам и пользам, было изъято из ведения чиновников и передано в руки избранных представителей различных социальных групп населения. Выборные органы городской власти действовали в порядке и пределах, установленных Городовыми положениями 1870 и 1892 годов, имели определенную сферу компетенции и самостоятельные финансовые источники, были знакомы с потребностями горожан, заинтересованы в правильной организации городского хозяйства, подотчетны перед своими избирателями.
Городское самоуправление, как особый тип местного самоуправления, - это не только административно-управленческая организационно-техническая проблема оптимизации руководства городским хозяйством, но и важное направление современной политической реформы, в рамках которой решаются задачи создания фундамента демократической государственности. Обеспечение благоприятных условий для жизнедеятельности населения осуществляется в конкретных территориальных (муниципальных) образованиях. В нашем обществе активно обсуждаются вопросы, связанные с различными аспектами взаимоотношений центра и регионов, а местное (городское) самоуправление, выдержав испытание временем, теперь составляет часть нашей жизни. Муниципальный уровень власти наполняется новым современным содержанием, вобравшим в себя традиции земств и городских самоуправлений. Вот почему в современный период развития российского общества особенно актуально обращение к опыту дореволюционной России конца XIX - начала XX веков, когда происходил процесс постепенного вхождения в систему административно-хозяйственного управления государства.
И в этой связи симптоматично, что в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ 15 октября 1999 года, в качестве одной из основных ставится задача «проведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления».1 При этом представляется важным, чтобы науку не затянули в очередной раз в орбиту политической борьбы и не поставили ее достижения (как это уже не раз бывало) на службу побеждающей политической элиты.
Одновременно Президент Российской Федерации считает вопрос о местном самоуправлении «Одним из самых сложных и конфликтных вопросов государственного строительства». «Дело не только в нынешнем нечетком разграничении полномочий между разными уровнями власти», -подчеркнул глава государства на заседании Госсовета РФ по реформе местно самоуправления 23 октября 2002 года. По мнению В.В. Путина, в местном самоуправлении накопились проблемы, «которые больнее всего сказываются на жизни нашего народа, на удовлетворении повседневных нужд граждан».2 Именно с этим, во-первых, связан пристальный интерес к глубокому и всестороннему изучению создания, организации и функционирования местного (городского) самоуправления на основе Отечественных исторических традиций и мирового опыта. Во-вторых, достаточно эффективным средством в разрешении накопившихся проблем, о которых говорил Президент РФ, является ретроспективный анализ становления, развития й функционирования системы городского самоуправления в пореформенный период российского государства и 90-х годов российского государства и 90-х годов XX века, чтобы в результате изучения эволюции местного самоуправления уяснить, почему так медленно и мучительно в России, происходит перераспределение полномочий от центра к территориям и какие необходимо принять меры, чтобы эта медлительность не обусловила в конце концов такого ускорения, которое приведет к непредсказуемым или не всегда ожидаемым результатам.
В этой связи нам представляется исключительно ценным исторический опыт развития городского самоуправления в пореформенный период российской империи. И хотя он в целом частично изучен, время диктует необходимость качественного, глубокого и комплексного исследования, чтобы уяснить, как традиции прошлого могут быть адаптированы к современным российским реалиям.
Степень разработанности темы. Этой проблеме посвящен первый раздел диссертации, в котором дается основательная характеристика историографии и источников исследования. Тем не менее отметим, что история городского самоуправления в пореформенный период российского государства в исследуемые годы являлась и является предметом изучения отечественных и зарубежных исследователей. Имеющиеся публикации по
1 Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации// Российская газета. 1999. 21 октября.
2 Российская газета. 2002. 24 октября. этой теме можно условно подразделить на пять периодов. Первый - 18601900 гг.; второй - 1901-1917 гг.; третий - 1920-1940 гг.; четвертый - 19501980 гг.; пятый - 1981-2000 гг. Условное деление имеющихся работ на пять периодов по хронологическому принципу дает возможность проанализировать качественное отличие содержания и определить авторскую новизну. Первый и последний хронологический периоды объединяет качественное и количественное разнообразие опубликованных работ. Выделяются исследования, которые либо написаны в основном на законодательный фактический материал и носят больше теоретический характер, либо касаются влияния городских реформ на развитие городского хозяйства.
В отечественной историографии накоплен существенный массив работ по вопросам городского самоуправления, хотя их удельный вес гораздо меньше, чем по проблемам земского самоуправления. Это связано с тем, что в дореволюционной литературе местное самоуправление рассматривалось в основном через призму деятельности земств, которые воспринимались в российском обществе, как носители оппозиционных идей. Интерес же к городскому самоуправлению был обусловлен теми проблемами, которые обсуждались общественностью на законодательном уровне.
С 1860-х годов в исторической литературе шла дискуссия о месте органов городского самоуправления в системе государственного аппарата власти. Сложилось несколько концепций, наиболее значимые из которых -общественно хозяйственная и государственная теории. У истоков общественно-хозяйственной теории в России стоял князь А.И. Васильчиков.3 Под «самоуправлением» он понимал отношения, введенные земской, крестьянской и судебной реформами. Сравнивая черты российского самоуправления с подобными учреждениями других стран он пытался связать задачи самоуправления в более или менее стройную системы. Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства (а иногда и противопоставляются), поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местно-хозяйственных и общественных дел.
Государственная теория в лице ее сторонников (Безобразова В.П., Свешникова М.И., Ивановского В.В., Коркунова Н.М., Казаревского В.Я., Лазаревского Н.И. и др.) признавала подчиненность органов самоуправления государственным делам и задачам.4 Доказывалось, что одни и те же за
3 Васильчиков АИ. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. 1-3
4 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; Свешников МИ. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местнодачи выполняются государством и органами местного самоуправления. Поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.
После принятия Городового положения 1870 года интерес исследователей сосредоточился на истории его подготовки и анализе основных положений. Профессор И.И. Дитятин обратил серьезное внимание на процесс законодательного творчества и изучил все стадии разработки этого закона. По его мнению, история русского города XVIII-XIX вв., это цепь сменяющихся мероприятий правительства, то благоприятствующих развитию и организующих городскую общественность, то разрушающих только что сотворенное. Причем последние тенденции преобладали.5 Указав на отдельные недостатки, исследователь в целом позитивно оценил реформу Александра II.
Предметами критики многих авторов стали следующие законодательные положения: отсутствие четкого разграничения пределов полномочий между губернской администрацией и органами самоуправления,6 трехразрядная избирательная система,7 соединение в лице городского головы председательства в думе и управе.8 Ряд исследователей полагал, что города получили даже излишнюю самостоятельность.9 го самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. Ч.1;11; Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1898. Т.1, вып. 6; Коркунов Н.М. Русское государственное право. 5-е изд. СПб., 1904. Т.1; Казаревский В.Я. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Лазаревский НИ. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т.2 и др.
5 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Ярославль, 1877.
6 Головин К. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884. С. 15.
7 Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 228; При-клонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. СПб., 1886. С.263; Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895. С.250; Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года // История России в XIX веке. СПб., б.г. Т.4. С.23.
8 Крымский Е. Плоды городского и земского самоуправления (Чтение от скуки). Звенигородка, 1886. С.5; Джаншиев Г.А. Городское самоуправление // Эпоха великих реформ: Исторические справки. 7-е изд. М., 1898. С.586.
9 Демидов В.В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. СПб., 1884; Гурко АЛ. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. М, 1889
С принятием Городового положения 1892 года акценты сместились в сторону идеализации закона 1870 года. Большинство исследователей было склонно считать, что реформа 1892 года настолько реакционна, что отбросила Россию далеко назад.10
В целом, в дореволюционной литературе изучение городских реформ ограничивалось, как правило, освещением истории подготовки законов и сравнительным анализом Городовых положений 1870 и 1892 годов. Однако проблема городского самоуправления была слишком злободневна для русского общества и слишком политизирована в советское время, чтобы стать предметом беспристрастного изучения. Поэтому во многих этих работах прослеживается стремление доказать недемократичный характер преобразований, их отставание от уровня социально-экономического развития русских городов. К авторам этих работ относятся: Шрейдер Г.И., Данилов Ф.А., Волин Б.М. и др.11 Исключение представляют исследования И.И. Ди-тятина, М.П. Щепкина и В.А. Нардовой, где на широкой источниковой базе рассматриваются многие аспекты этой темы. Что касается вопросов практического воплощения этих законов и их влияния на жизнь русских городов, то они разработаны очень слабо.
В начале XX века вопросы совершенствования института местного самоуправления были включены в программные требования всех ведущих политических партий и оказались в поле зрения Государственной думы. Литература социал-демократического толка призывала к преобразованию городского избирательного закона на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования без различий пола и ограничения оседлости, к полной независимости общественных учреждений от администрации.12 Приверженцы кадетских взглядов предлагали предоставить избирательные права
10 Шрейдер Г.И. Городская контрреформа 11 июня 1892 года// История России в XIX в. СПб., б.г. Т.5 - С. 200; Его же: Наше городское общественное управление. Этюды, очерки и заметки. - СПб., 1902. Т.1. - С. 117, 335; Пажитнов К.А. Городское и Земское самоуправление - СПБ., 1913. С. 42.
11 Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года// История России в XIX в. -СПб., Т.4. - С. 1-29; Данилов Ф.А. Взгляды социалистических партий на общественное управление. - М., 1906; Волин Б.М. Интересы пролетариата в городском самоуправлении. - М., 1917 и др.
2А.Б. (Лукомский М.Я.) Городское самоуправление в России. М., 1905; Ачадов. (Данилов ФА.) Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление. М., 1907; Василевский С.М. Городское самоуправление и хозяйство. СПб., 1906; Тотомианц В. Задачи городского самоуправления. Краткий очерк муниципального социализма. 2-е изд., испр. и доп. Б.м., 1906. всем квартиронанимателям,13 а монархических и черносотенных - только крупным квартиронанимателям, исключив евреев и поляков.14
В послереволюционный период российской истории исследование городских органов самоуправления вплоть до 1950 года осуществлялось с классовых позиций, что создавало довольно однобокую и одностороннюю картину их места и роли в общественной жизни страны. Тем не менее и при такого рода ограничениях были получены значительные научные результаты. Среди этого массива литературы следует выделить, в первую очередь, работы Наумова П.Ф., Погосского В.В., Каржанского Н.С., Степанова А.Н., Шеффера A.J1., Велихова J1.A., Ерошкина Н.П., Кручковской 15 и др.
В 1950-1970-е годы появились исследования Б.Б. Веселовского, Б.В. Златоуского, С.П. Луппова, М.А. Горловского, Б.Г. Корягина и др., которые вызвали законный интерес у всех, кто интересуется проблемами городского самоуправления. С одной стороны, оно рассматривалось в масштабе всей страны, выявлялись общие тенденции. При этом акцентировалось внимание на таких аспектах, как местно городской реформы 1870 года в ряду других преобразований Александра II, теория и практика городского самоуправления, взаимоотношение общества и власти, формирование гражданского общества. С другой стороны, авторов волновало региональное проявление процесса становления и развития органов городского самоуправления.16 В 1980-е годы появились новые исследования, которые получили
13 Вернер И.А. Городское самоуправление в России. М., 1906; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908; Ар-сеньев К. Прошлое городского самоуправления // Городское дело. 1909. № 1. С.4-9; Курчинский М.А. Городская реформа // Там же. №2. С.47-54; Бубнов ММ. К вопросу о преобразовании нашего городского общественного управления. Киев, 1909.
14 Любинский А.И. Политика и городские выборы. Киев, 1910.
15 Наумов П.Ф. Что такое демократическое самоуправление? - М., 1917; Погосский В.В. Демократизация городского общественного управления. - М., 1917; Каржанский Н.С. Как избиралась и работала Московская городская дума. - М., 1947, Степанов А.Н, О Городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции. -М., 1946; Шеффер A.JI. Органы самоуправления царской России. - Куйбышев, 1939; Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. - М., 1928; Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне краха. - М., 1975; Кручковская В.М. Центральная городская дума Петрограда в 1917 г. - М., 1986 и др.
16 Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX в.: Автореф. дис. канд. ист. наук. М., 1953; Он же. Городское самоуправление // История Москвы. М., 1954. Т4. С. 461-551, (Веселовский Б Б., Шаров С.И. Городское хозяйство // Там же. большой научный и общественный резонанс. Так, работы В.А. Нардовой стали значительным шагом вперед в историографии проблемы. Рассмотрев правительственную политику в области городского управления, она выявила важнейшие направления деятельности городских властей, характер их взаимоотношений с губернской администрацией, затронула вопросы психологического восприятия общественной реформы 1870 года, определила место и роль органов городского самоуправления в либерально-оппозиционном движении.17
Заметной вехой в историографии проблемы стали также исследования Л.Ф. Писарьковой. Ею была разработана методика изучения социального состава гласных городских дум. Особый интерес представляет ее мо
1К нография «Московская городская дума: 1863-1917 гг.», в которой проводилась мысль, что реформа 1892 года не была реакционной, а повышение имущественного ценза и усиление государственного контроля над деятельностью городских дум способствовали ограничению бесконтрольности и самоуправства городских властей.
В 90-е годы прошедшего века в сферу научных интересов исследователей входят вопросы развития взаимоотношений государственного управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и городским самоуправлением, организационно-правовых и экономических основ городского самоуправления и др.
Повышению интереса к проблемам федерализма государственного регионального управления, городского самоуправления способствовали
С. 516-551;)Луппов С.П. Городское управление и городское хозяйство // Очерки истории Ленинграда. - M.;JT., 1957. Т.2. 4
Горловский М.А. Из истории городского управления Екатеринбурга начала 70-х гг. XIX в. // Вопросы истории Урала. Вып. 1. Екатеринбург, 1958 С.71-81, Корягин Б.Г. Проведение буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. в Западной Сибири: Автореф. дис. . канд. ист. наук. Томск, 1965 и др.
17 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика. Л., 1984; Она же. Городское самоуправление в журналистике 70-80-гт. XIX в. (По страницам "Вестника Европы" и "Отечественных записок") // Труды института истории. Лен-ое отд. Вып. 16. Л., 1986. С. 159-180; Она же. Нарастание оппозиционности органов городского самоуправления в канун первой русской революции 19051907 гг. // Новое о революции 1905-1907 гг. в России. Л., 1989 и др.
18 Писарькова Л.Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. 1989. № 6 - С. 152-160; Ее же: Московская городская дума 1863- 1917.-М., 1998. социально-экономические и политические изменения, особенно интенсивно происходящие в последние годы. Это мотивирует издание ряда научных работ, посвященных местному (городскому) самоуправлению, появившихся в последние годы.19
Тем не менее приходится констатировать, что среди разнообразия литературы по проблемам городского самоуправления в пореформенный период российского государства до сих пор нет ни одного комплексного исследования по данной теме. В целом, как показывает историографический обзор, исследователями много сделано для понимания многих сущностей,
19 Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону, 1998, Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). - Ростов-на-Дону, 1998; Местное самоуправление: проблемы противоречия, перспективы, - М., 1998; Гильченко JI.B. Местное самоуправление: долгое возвращение. - М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. - М., 1998; Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). - М., 1998; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Эффективность государственной власти и управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Тара-сенко Н.В. Пономаренко В.Ф. Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села. - Ставрополь, 1998; Правовое государство, личность, законность. - М., 1997; Прокофьева Т.Г. Вопросы самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. - М., 1997; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. - М., 1997; Власть и управление. Сб. тезисов, докладов и сообщений. Всероссийская научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону, апрель 1997 г; Вып. 1, 2, 3. Государственная власть: правовые проблемы учреждения и функционирования: материалы научно-практической конференции (8-9 октября 1997 г. Новосибирская область: граждане и власть. - М., 1997; Одинцова А.В. Местное самоуправление и государство // Федерализм. - 1997. - № 4; Судавцев Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. - М. - Ставрополь, 2001; Заманова Г.Р. Влияние систем надзора и опеки на городское самоуправление (по Городовым положениям 1870 и 1892 гг.) - Казань, 2002; Далина О.А. Деятельность III Государственной думы в области городского самоуправления (1907-1912 гг.)// Вопросы гуманитарных наук. № 2. М., 2004 и др. явлений и фактов, относящихся к истории городского самоуправления России. Но это явно недостаточно для раскрытия интересующей нас темы. Мало внимания уделяется истории городского самоуправления губернских городов, занимавших видное место в социально-экономическом развитии российской империи в пореформенный период. До сих пор остается неизученными или малоизученными многие вопросы, связанные с реализацией Городовых положений 1870 и 1892 годов, финансово-бюджетной деятельностью и организационно-правовыми основами городского самоуправления, соотношением государственного и муниципального управления в РФ на современном этапе развития общества.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования - изучить и проанализировать становление и развитие системы городского самоуправления в пореформенный период Российской империи (1870-1914 гг.)
Реализация данной цели может быть осуществлена при решении следующих задач: 1. Исследовать теоретико-методологические основы, историографию и источники исследования; 2. Выявить исторические и социальные предпосылки формирования и становления городского самоуправления в российском государстве; 3. проанализировать содержание и результаты реализации на практике Городового положения 1870 года; 4. исследовать содержание и итоги деятельности Городового положения 1892 года; 5. изучить особенности финансово-хозяйственной деятельности органов городского самоуправления в пореформенной России и определить роль общественных учреждений в социально-экономическом развитии российских городов; 6. исследовать организационно-правовые основы городского самоуправления, рассмотрев, таки образом, вопрос о реализации правовой политики правительства в области общественного самоуправления; 7. выявить тенденцию в развитии отношений государственного и муниципального управления в современной Российской Федерации, выйдя на проблемы «общество и власть».
Объектом исследования являются органы городского самоуправления пореформенного российского государства в лице дум, управ и т.д., как местных самоуправляющих единиц и хозяйствующих субъектов.
Предмет исследования - их компетенция, права и обязанности, методы управления и хозяйствования, основные направления деятельности в 1870-1914 годы. Всестороннее изучение конкретно-исторического материала позволяет воссоздать сложную картину жизни пореформенных российских городов и на их основе проследить в деталях процессы, происходившие как в организации самоуправления, так и в структуре городского общества, и вывить особенности развития городского самоуправления и факторы, определяющие направление и пути этого развития.
Хронологические рамки исследования охватывают 1870-1914 годы, что позволяет выявить особенности развития городского самоуправления в течение всего пореформенного периода. Обращение к трудам историков И.И. Дитятина, С.А. Приклонского, Г.А. Джаншиева, Г.И. Шрейдера и А.А. Кизеветтера, посвященных времени действия Жалованной грамоты городам 1785 года, значительно расширяет хронологические рамки исследования и дает возможность проследить общие черты, характерные для его осуществления в исследуемые годы.
Методология исследования. Научной основой исследования стали принципы исторической науки: историзм, объективность, всесторонность изучения, достоверность, которые позволяют видеть исторические процессы в их реальном развитии и взаимосвязи и проводить всесторонний анализ и оценку исторических фактов. Принцип историзма - традиционный принцип исторического исследования, который требует конкретного изучения общественных явлений в их развитии и изменении, всестороннего исследования связи и взаимосвязи каждого из этих элементов с другими. Принцип объективности позволяет понять основные ценности, а также рассмотреть и проанализировать позитивные и негативные явления исторического процесса.
Любой исторический факт, исследуемый в диссертации, рассматривается в развитии, на фоне конкретно-исторической обстановки, что предполагает применение метода сравнительно-сопоставительного анализа. Формально-юридический метод позволил провести анализ и сопоставление городских реформ XIX - начала XX веков в историко-правовом аспекте. Компаративный метод способствовал определению степени достоверности разных групп источников. Проблемно-хронологический метод дал возможность оценить результаты реализации городских реформ в исследуемые годы. Метод обобщения содействовал выделению сильных и слабых сторон в деятельности городских властей. Метод систематизации и классификации дал возможность проследить динамику городского бюджета и организационно-правовых основ городского самоуправления в пореформенной России. Применение этих принципов позволило с наибольшей полнотой и эффективностью распорядиться комплексом источников.
Источниковая база. Источники по городскому самоуправлению в пореформенный период российского государства многочисленны и разнообразны. Значительное их количество было выявлено в процессе работы над диссертацией. Наряду с опубликованными источниками (законодательными, статистическими, мемуарными, периодическими изданиями и др.) в диссертации широко использованы архивные фонды.
Научная новизна исследования заключается в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в трудах историков. В этом отношении данная диссертация - первое специальное исследование по истории городского самоуправления в пореформенный период Российской империи. Впервые рассматриваются такие аспекты исследуемой проблемы, как теоретико-методологические основы, исторические и социальные предпосылки формирования и становления городского самоуправления в российском государстве, финансовая основа городского самоуправления, принципы формирования и исполнения бюджета, особенности организационно-правовой деятельности городского самоуправления.
Изучение состояние городского хозяйства пореформенного российского государства позволило сделать вывод о его модернизации и резком ускорении темпов развития. Одновременно были выделены такие характерные для начала XX века черты хозяйственной деятельности органов городского самоуправления, как муниципализация хозяйства и его социальная направленность. Был также сделан вывод о превращении в начале XX века городского самоуправления в коллективного предпринимателя и владельца крупной недвижимой собственности.
В процессе работы над диссертацией был сделан ряд наблюдений об изменении структуры городского общества, размывании границ между различными сословными группами и усилении роли профессионального фактора при дифференциации общества.
В ходе изучения темы был выявлен, систематизирован и впервые введен в научный оборот обширный источниковый материал.
Практическое применение. Опыт городских властей пореформенной России интересен и полезен для практиков и исследователей современной политической и экономической ситуации. Комплекс функций, находившихся в введении органов городского самоуправления, и в настоящее время лежит в основе деятельности мэрий, префектур и управ городов Российской Федерации. Когда перед местными городскими руководителями ставятся задачи изыскания новых финансовых ресурсов, усовершенствования форм и методов хозяйствования, выявления эффективных способов решения местно-хозяйственных вопросов, знакомство с опытом работы городских властей в сфере формирования бюджета и взимания налогов важно и весьма полезно.
Результаты исследования могут использоваться при издании трудов по истории самоуправления и городских реформ, подготовке лекции и спецкурсов, учитываться при разработке и проведении реформ местного самоуправления.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в двух монографиях - «История московского городского самоуправления» и «Становление и развитие системы городского самоуправления в пореформенный период российского государство» (18701914); учебных пособиях и научных статьях. Общий объем публикаций по теме диссертации составляет более п.л.
Полученные результаты докладывались на Всероссийских научно-теоретических и научно-практических конференциях.
Кроме того, проблемам городского самоуправления были посвящены лекции, которые автор читал и читает студентам Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова и Российского университета дружбы народов, специализирующихся по специальности "государственное и муниципальное управление" в рамках спецкурса.
Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры истории России Российского университета дружбы народов, были одобрены и рекомендованы к защите.
Наконец в качестве апробации темы исследования стала непосредственная многолетняя практическая деятельность соискателя, связанная с выработкой и реализацией основных направлений московского городского самоуправления.
Структура диссертации соответствует целям цели и задачам исследования. Работа состоит из ведения, семи разделов, заключения, списка источников и литературы.
Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Виноградов, Валерий Юрьевич
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Городское самоуправление в России имеет традиции, уходящие в глубь веков. Начиная с петровских реформ, оно получает правовое оформление, в значительной мере ориентированное на западные правовые стандарты. Особенно это значимо для того периода, когда в результате реформ 60-70-х годов XIX века. Россия, вслед за другими странами Европы, вступила на путь создания правовых гарантий развития институтов гражданского общества. Глубина осуществленных в тот период преобразований позволяет говорить о происходивших в стране изменениях, как о целой системе реформ, имевшей достаточно постепенный, продуманный и ненасильственный характер. Пространством, где последствия происходивших в стране процессов проявлялись отчетливей всего, становились города. В российских городах середины XIX-начала XX вв. развивалось торговое и промышленное предпринимательство, происходили глубокие сдвиги, менявшие облик старых сословий, апробировались новые формы экономической деятельности и общественно-политической жизни.
Существует необходимость глубокого изучения с исторической точки зрения истории местного самоуправления как одной из сторон фундаментальной проблемы генезиса власти в России. Важным сегодня представляется воссоздание правдивой картины экономического и административного развития предреволюционной России, ее отдельных регионов и городских центров, основанной на беспристрастной оценке вклада тех властных структур и социальных групп населения, который через органы местного самоуправления вносили они в развитие страны.
Наличие в масштабах огромной Российской Империи самых разнообразных экономических, социальных, культурных и природно-географических условий, множества типов городских поселений, требуют конкретно-исторического подхода к изучению названных проблем. Одним из наиболее важных ее аспектов является проблема городского самоуправления, рассматриваемая как в масштабах страны в целом, так и в рамках ее отдельных регионов.
В эпоху раннего и зрелого средневековья на Руси складываются и развиваются различные виды территориального самоуправления. При этом первоначальное правовое оформление получают прежде всего исторически сложившиеся структуры городского самоуправления. Особенно сильное развитие самоуправление в форме вечевого строя получило в Новгородской и Псковской республиках. К XV веку за городским самоуправлением окончательно закрепляется право городской общины на самостоятельное заведование своими делами, такими как благоустройство, местное хозяйство, здравоохранение, народное образование, призрение бедных, а также охрана порядка. В это время реализация принципов городского самоуправления выражалась в одинаковом строе жизни посада (города) и деревни, в совместной жизни этих общин, в выборе ими общих старост, в совместном совещании в земской избе. Необходимым элементом общественного правосознания было признание того, что всякая городская община, все ее члены, без различия их имущественного состояния, имели право на участие в самоуправлении, что свидетельствовало о достаточно высоком уровне развития демократических начал в правовом строе Московской Руси. Но вплоть до XVI в. эта существенная сторона российского административного устройства не была нормирована и утверждена законом, не получила юридического определения и развивалась исключительно на основе сложившихся традиций, будучи рассматриваема носителями государственной власти как форма определенного восполнения несовершенства княжеской администрации. К XVI в. интересы местных обществ в некоторой мере совпали с правительственными преобразовательными планами, в результате чего стала возможна достаточно глубокая реформа местного управления и самоуправления.
Начало новому городовому устройству было положено Петром I. Еще в 1699 году была проведена в интересах лучшего поступления сборов с торгово-промышленного сословия общероссийская городская реформа, объявленная двумя указами под одной датой - 30 января. Петр I поставил систему местного самоуправления на новую основу, вводя ее формы, по преимуществу заимствованные у Запада, а не опираясь на местные традиции, как это было до него. Важное значение имел опыт прибалтийских земель, присоединенных при Петре к России.
Регламентом главного магистрата и последующими петровскими законами подробно определены состав городского населения, разделение жителей на категории и их права и обязанности. Органом городского управления являлся Городской магистрат. Магистраты были коллегиальными и выборными учреждениями. Для городов первой категории (имеющих 2-3 тыс. дворов и выше), к которым были отнесены Петербург, Москва, Новгород, Казань, Ярославль, Вологда, Нижний Новгород и др., магистрат должен был состоять из президента, двух бургомистров и четырех ратманов (советников).
При преемниках Петра I магистраты упраздняются и единственными носителями власти на местах остаются губернаторы и воеводы. Лишь в эпоху Елизаветы I магистраты были частично восстановлены. Новая всесторонняя реформа в этом направлении последовала в конце XVIII веке, при Екатерине II. В целом эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в области российского законодательства, так и в практической деятельности городских учреждений.
Правовые основы городского самоуправления получили завершенные черты в эпоху Екатерины II, что было связано с развитием российской экономики, усилением роли городов и городского населения в общественной жизни.
Началом изменений в области городского управления послужил Указ 14 декабря 1766 года «Об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового Уложения, и о выборе в оную депутатов». Этим указом в Санкт-Петербурге, в Москве, как и в других больших городах, создавалась новая должность городского головы, выбиравшегося на два года из числа домовладельцев, в число которых входили представители разных сословий. Правом избрания городского Головы и депутатов пользовался «всякий хозяин, действительно дом, или дом и торг, или дом и ремесло, или дом и промысел в том городе имеющий». Женщины не имели права участвовать в выборах. Выборы являлись двухступенчатыми: выбирали сначала уполномоченных, которые и избирали депутата. Уполномоченные избирались по территориальным участкам. В Петербурге таких участков было пять, в Москве семь. Указ предусматривал для избранного депутата разработку подробного наказа, в который включали все «нужды», которые избиратели представляли в Комиссию. После подписания наказа всеми избирателями городской голова вручал его и свидетельство о полномочиях избранному депутату.
Следующий этап екатерининских реформ в области городского самоуправления последовал после укрепления административного аппарата на местах (реформы 1775 и 1782 годов). 21 апреля 1785 года обнародовано общее положение о городах - «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», на основании которой создавались в городах новые органы городского управления: Градское общество, Общая и Шестигласная дума. Правовые источники Положения были весьма разнообразны: кроме «Экстрактов из законов лифляндских, выбранных при Комиссии сочинения проекта Нового Уложения 1767 г.», Екатерина, систематически изучавшая зарубежное законодательство и юридические трактаты, не обошла своим вниманием иностранные законоположения, относящиеся к городовому устройству (Шведский цеховой устав 1699 г., ремесленный устав 1733 г.). Из русских источников главное и прямое влияние оказала на Городовое положение «Жалованная грамота дворянству», составленная несколько раньше Положения.
Новыми органами городского самоуправления являлись городские думы: Общая, как учреждение совещательное с определенной законодательной властью, и избиравшаяся Общей думой Шестигласная дума, как прежде всего исполнительное учреждение. Однако круг вопросов, которые могла рассматривать Шестигласная дума, был в целом не уже, чем круг вопросов, подлежащих компетенции Общей думы. Основное различие состояло в том, что последняя собиралась для рассмотрения наиболее сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного ведения текущих дел.
Согласно ст. 167 Городового положения, предметы ведомства думы были распределены по восьми рубрикам: 1) прокормление и содержание городских жителей, 2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями, 3) сохранение в городе мира, тишины и согласия, 4) наблюдение порядка и благочиния, 5) обеспечение города привозом необходимых припасов, 6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов, 7) приращение городских доходов, 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.
В начале 1786 года новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - ив остальных городах Империи, хотя нередко и в ограниченном виде. В целом ряде небольших городов действовало только собрание членов «градского общества» и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для ведения текущих дел.
Новые учреждения, созданные в соответствии с Положением 1785 года, были не сословные, ведавшие делами определенных категорий городского населения, а городские, поскольку они ведали всем тем, что «для города потребно, выгодно и полезно». В этом смысле они могут быть названы органами местного городского самоуправления. С приходом к власти Павла I началась реакция против екатерининских преобразований. Указом 1797 года предписывалось отменить введенные по Положению 1785 года городские учреждения и открыть вместо них другие, имевшие чисто административный характер - так называемые ратгаузы. Этот Указ не получил практического применения, так как скоро был отменен Александром I. Однако в целом первая половина XIX века характеризуется постепенным сужением компетенции выборных органов городского самоуправления.
Необходимость принять меры к совершенствованию правовых основ городского самоуправления городского хозяйства, видимый упадок которого начал вызывать беспокойство правительства, привела к определенному пересмотру городского общественного устройства. Вступление на престол Александра II и начатые им реформы, первым и самым важным шагом которых стала отмена крепостного права (Манифест от 19 февраля 1861 года), открыло путь для развития рыночной капиталистической экономики в России, частичной демократизации системы государственного управления, развития институтов самоуправления гражданского общества. Именно тогда правовая база городского самоуправления в России стала приобретать законченные формы.
Вопрос о городской реформе был поднят сразу же с началом масштабных реформ. В конце 50-х и начале 60-х годов XIX в. многие города России стали обращаться в Министерство внутренних дел с ходатайствами о введении у них нового городского управления. В ответ на ходатайство городов о введении нового городового положения министерство внутренних дел приступило к подготовке городской реформы. Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими предпринимателей, купцов, финансовые и торговые круги. С 1862 по 1864 года осуществлялись подготовительные работы к разработке проекта положения: шел сбор статистических данных о городском управлении и хозяйстве России, с привлечением ведущих юристов изучался и обобщался опыт самоуправления в европейских государствах, прежде всего в Англии, обсуждались вопросы реформы и в публичной печати.
В 1864 годы составление проекта Городового положения закончилось и он дважды обсуждался в Государственном совете. Но прежде окончательного слушания он подвергался дополнительному анализу в особой комиссии, при участии в качестве экспертов городских голов обеих столиц и г. Одессы. 16 июня 1870 года проект был утвержден царем и обнародован. 20 июня 1870 года состоялись правила о применении Городового положения к Петербургу, Москве и Одессе, 28 октября 1874 года - к городам Закавказского края, 29 апреля 1875 года - к городам западных губерний, 26 марта 1877 года - к городам прибалтийских губерний.
В соответствии с Городовым положением органы городского самоуправления включали: городскую Думу под председательством городского главы и городскую Управу как исполнительный орган городского самоуправления, которые избирались сроком на четыре года. Городовое положение 1870 года отвергло сословный принцип представительства, но сохранило имущественный ценз. А именно: в основу избирательной системы был положен принцип уплаты городским населением налогов в городскую кассу (податный ценз). Согласно новому закону вводилась трехразрядная избирательная система, по которой все избиратели вносились в общий избирательный список по нисходящей сумме платимых налогов, а затем делились на три части, каждая из которых соответствовала трети общей суммы всех налогов. В первый разряд попадали наиболее богатые слои населения, во второй - люди среднего достатка, в третий - основная масса плательщиков. В состав городской Думы в обязательном порядке входили председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.
Городовое положение 1870 года учредило «губернское по городским делам присутствие» из семи человек, которое явилось органам, регулировавшим отношение городского самоуправления и государственной власти. Из состава этого присутствия четыре члена - губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты и товарищ прокурора - являлись представителями от правительства, а три члена - городской голова, председатель земской управы и председатель мирового съезда - представители общественного управления. Присутствие по городским делам собиралось для разбора жалоб, поступивших на городское общественное управление, а также в случае конфликтов между ним и исполнительной властью. Решение присутствия принимались простым большинством голосов и должно было проводиться в жизнь немедленно.
Городовое положение 1870 года существенно расширило компетенцию городского самоуправления и увеличило его права. Но наиболее важные постановления Думы подлежали утверждению правительством. При этом закон точно определял те «случаи и порядок, в которых действия и распоряжения сего управления подлежат утверждению и наблюдению правительственных властей» (ст. 5).
Главные недостатки Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года и Городового Положения 1870 года во многом определили условия деятельности и развитие городского и земского общественного самоуправления. Однако надо признать, что положительным моментом реформы городского самоуправления 1870 года и земского самоуправления 1864 года была их серьезная подготовка по правовым и социальным вопросам, что ограничило эффективность действий правительства в начале девяностых годов, направленных на контрреформу местного самоуправления. В целом же можно сказать, что Городовое положение 1870 года было наиболее либеральным в истории России, обеспечивая максимально возможные в то время права городского сообщества. Вместе с тем, правовое обеспечение самоуправления было таково, что позволяло правительству проводить нужную ему социальную политику.
Последующее развитие городского самоуправления происходило в условиях подготовки земской и городской контрреформ, направленных на бюрократизацию органов общественного управления, ослабление их роли и значения. Эти контрреформы нашли свое выражение в новом Городовом положении, утвержденном 11 июня 1892 года. Положение 1892 года определяло общий строй городского самоуправления и в последующие десятилетия российской дореволюционной истории.
В свою очередь, земская и городская реформы начала 90-х годов ознаменовали решительный поворот правительственной политики в отношении органов местного общественного управления. В новом Городовом положении были подвергнуты ревизии кардинальные принципы, на которых строилась реформа 1870 года: ограничивались начала выборности в пользу системы назначения как должностных лиц общественного управления, так и гласных, суживалась сфера самостоятельных действий думы, расширились рамки правительственного контроля. жжж
Городовое положение 1870 года в главном своём содержании находилось в единой цепи с другими реформами Александра II. Раскрытие исторической роли и значения городской реформы 1870 года материале российских городов позволило выяснить основные принципы такого феномена, как институт городского самоуправления, которые заключались в следующем: во-первых, выборные органы действовали в порядке, установленном законом; во-вторых, в отведённых пределах они были самостоятельны и имели неотъемлемые права, позволяющие им распоряжаться городским имуществом, собственными финансами, устанавливать городские сборы и повинности; заведовать городскими предприятиями и общественными учреждениями; определять таксы; издавать обязательные постановления; в-третьих, органы городской власти имели самостоятельные финансовые источники; в-четвертых, городские думы и управы были знакомы с потребностями горожан, заинтересованы в правильной организации городского хозяйства, отчитывались перед своими избирателями и вышестоящими органами и т.д. Сопоставление содержания городских реформ 1870 и 1892 годов, поиск в них общих начал и отличительных особенностей показали, что утвердившееся в либеральной и советской литературе мнение о том, что Городовое положение 1892 года стало существенным откатом назад в развитии института местного самоуправления, не выдерживает критики. Термин "контрреформа", возникший ещё в конце XIX в., не оправдан по отношению к Городовому положению 1892 года. Выяснив, что целостной замены существовавшей до этого системы самоуправления какой-либо принципиально новой моделью не произошло, мы пришли к выводу, что необходимо преодолеть утвердившееся представление о том, что закон 1892 года был крайне реакционным.
Надо помнить, что Городовые положения XIX века имели свой определённый и во многом различный уровень понимания сущности самоуправления. Городские учреждения по закону 1870 года трактовались как общественные по своей сути. Считалось, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства (а иногда и противопоставляются), поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местно-хозяйственных и общественных дел. По закону 1892 года местное самоуправление перестало восприниматься как институт, имеющий негосударственный характер, так как одни и те же задачи выполнялись и государством, и органами городской власти. Поэтому надо признать, что эти две городские реформы соответствовали конкретному историческому периоду развития страны и отражали процесс борьбы либерального и консервативного начал в истории России.
На наш взгляд, самоуправление - не самоцель, а отделение его от государства может привести к серьёзным политическим противоречиям в обществе, сопровождающиеся раздвоением власти и разрушением государственной целостности. Органы местного самоуправления действительно проводят в жизнь мероприятия, относящиеся и к государственным функциям, они обладают правом местного нормотворчества. Для того, чтобы их деятельность оставалась эффективной, они нуждаются в принудительной власти. Опыт земской и городской реформ, когда земствам и городским учреждениям приходилось обращаться за помощью к общей полиции, свидетельствует о том, что лишение принудительной власти местного самоуправления существенно снижает его авторитет. Да и ныне действующая правовая основа местного самоуправления сочетает в себе элементы государственных и общественных начал. Об этом свидетельствует статья 3 пункта 1 Европейской хартии местного самоуправления, которая гласит, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в интересах местного населения.
Определение пределов самостоятельности института местного самоуправления непременно связано с решением вопроса о месте и роли городской власти в системе государственного управления. Городские власти, как и все органы местного самоуправления, действовали только в строго определённых рамках. И эти рамки устанавливал «центр». Причём под этим термином можно понимать и высшие, и центральные, и местные государственные органы и учреждения. Права и обязанности центральных и местных органов были закреплены в законе, исполнение которого было обязательным для всех.
Система надзора, установленная законом 1870 года, давала губернатору право только контролировать деятельность городских властей. Губернское же по городским делам присутствие могло вмешиваться в дела органов городского самоуправления, но не имело никаких рычагов воздействия на них. Но такая свобода действий, предоставленная органам городского самоуправления, не всегда была полезна для городского хозяйства. В Городовом положении 1892 года был учтён опыт реализации реформы 1870 года. А внимание к организационным деталям способствовало техническому улучшению отдельных сторон организации городского самоуправления и ведения городского хозяйства. Система опеки, установленная реформой 1892 года оказалась достаточно эффективной и соответствовала потребностям поступательного развития городов. Она не лишала городские власти самостоятельности и права на самоуправление, а только ограждала горожан от муниципального самоуправства и вседозволенности.
Реформирование городского управления в России в 1870 году было осуществлено в установленные сроки в полном соответствии с законом и распоряжениями правительства. Выборы в городские думы являлись важнейшим звеном в реализации городских реформ. В ходе проведённого анализа мы пришли к заключению, что городские власти не смогли создать нормальные условия для реализации горожанами своих избирательных прав. Причины были как объективного, так и субъективного характера. К объективным можно отнести такие моменты, как уязвимость трёхразряд-ной избирательной системы, отсутствие в законах чётко проработанного механизма проведения городских выборов и т.д. Но и органы городской власти были не на высоте. Нарушения, сопровождающие последние за изучаемый нами период избирательные кампании, свидетельствуют о слабой постановке выборного дела в регионах Российской империи.
Важно помнить, что в 1870 году к избирательным урнам впервые пришли все горожане, ведь был установлен бессословный характер городского самоуправления. На электорат регионов оказала влияние сословная специфика города, где преобладающими в количественном отношении были непривилегированные слои населения. Понижение представительства населения в органах городской власти, обусловленное установлением в 1892 году высокого имущественного ценза, не привело к социальной индифферентности избирателей - в выборах участвовало практически столько же горожан, что и при действии Городового положения 1870 года. Данные о выборах в России в 1870-1904 годах позволяют опровергнуть тезис о преобладающей активности во всех российских городах представителей торгово-промышленного класса. В городах страны наибольшую активность проявляли лица, уплачивающие оценочный сбор с недвижимых имуществ.
Решение такой проблемы, как организация органов городского самоуправления, показало, что тот или иной состав городской Думы предрешал направление, а во многом и всё содержание муниципальной деятельности. Надо помнить, что гласные не получали жалование за свою работу. При этом, в большинстве своём, они искренне стремились изменить жизнь в городе к лучшему. Более того, приобретение звания гласного стало делом престижа, а для некоторых и отправной точкой в карьере общественно-политического деятеля, выразившейся в участии в Государственной думе. К числу таких гласных принадлежали многие российские интеллигенты-профессора, врачи, писатели и т.д. Проанализировав состав дум многих городов, мы пришли к выводу, что уровень их компетенции, профессионализма и образованности соответствовал реалиям времени.
Должность городского головы была наиболее важной в деятельности городского самоуправления и имела весьма высокий юридический статус. Выяснив социальное происхождение и образование, профессиональный опыт и уровень понимания задач, стоящих перед городом, мы определили, что каждый из городских голов, занимавший свой пост за исследуемый нами период, внёс значительный вклад в развитие своего города.
Без анализа городского бюджета невозможно говорить о средствах самоуправления, ведь наличие собственных финансов позволяло городским властям реализовать городские реформы. Многообразие развивающегося городского хозяйства, появление новых потребностей общественной жизни и сложность их удовлетворения в связи с отсутствием достаточного количества денежных средств ставили финансовые вопросы на приоритетное место в деятельности городского самоуправления. Изучение источников формирования доходной и основных направлений расходной частей бюджета города позволило углубить наше представление о городском самоуправлении как институте, обладающем бюджетным правом. Кроме того, опыт городских властей дореволюционных городов в бюджетной сфере особенно интересен и полезен для практиков и исследователей современной политической и экономической ситуации. Анализ динамики бюджета крупных городов, в частности, Москвы, служит объективной характеристикой объём а и темпа роста хозяйственной деятельности органов городского самоуправления, ведь мерилом развития городской жизни в некоторой степени могут служить городские финансы.
Органы городского самоуправления получали необходимые ему средства не только легчайшим налоговым путём, но также путём эксплуатации разного рода оброчных статей и ими же созданных, пусть немногочисленных, но доходных предприятий. Налоги в местном бюджете играли второстепенную роль, а основу его к началу XX века составляли городские имущества и оброчные статьи. Но поспеть за чрезвычайно быстрым ростом городских нужд и потребностей было трудно.
Необходимо отметить, что одной из главных причин, побудившей российское правительство «создать» местное самоуправление и предоставить городскому самоуправлению широкие полномочия, неизбежно повлекшие за собой уменьшение власти «центра», явилась необходимость улучшения сбора налогов и возложения ответственности за их расходование на города. При этом расходование средств осуществлялось на строго определённые законом цели. Но даже после уплаты обязательных расходов у городских властей оставались деньги на развитие социокультурной и медико-санитарной сфер.
Органы городского самоуправления решали многофункциональные задачи. Анализ деятельности городских властей по развитию городской инфраструктуры дал возможность понять практическую сторону реализации городских реформ, позволил подвести итоги их проведения. Успешность развития инфраструктуры во многом определялась состоянием земельного фонда города. В этой связи особое внимание нами было уделено исследованию такой проблемы, как использование городской властью этого фонда, составлявшее главное богатство и солидный ресурс для разрешения крупных задач по благоустройству и социальному развитию города.
Эволюция хозяйственной политики городского самоуправления определялась общими экономическими условиями развития самих городов. Накапливался огромный опыт, появлялись кадры технической интеллигенции, специализировавшейся на вопросах городского благоустройства. Сама система городского хозяйства была такова, что открывала весьма широкое поле для развития предпринимательства и муниципальной энергии. Требования, которые предъявляло развитие промышленности и вообще капитализма к городскому хозяйству, побуждали городские власти встать на путь строительства муниципальных предприятий. Но городские власти некоторых городов России не сразу пришли к этому пониманию и долгое время отдавали предпочтение концессиям.
Период со времени издания Городового положения 1870 года до начала 1900-х годов характеризуется последовательными сдвигами в постановке дела развития всего городского хозяйства. Эти сдвиги не поддаются точному календарному определению. Мероприятия дум были направлены на улучшение благоустройства городов, поднятие их престижа, создание благоприятных условий для жизнедеятельности горожан. Урбанизация и индустриализация России вызвали рост культурных потребностей городского населения. Опираясь на последние технические достижения и богатейший научный потенциал, например, Московское городское самоуправление живо реагировало на повышение стандартов городской жизни, о чём свидетельствуют заметные улучшения, произошедшие за исследуемый период в городском хозяйстве Москвы. За исследуемые период Московское городское самоуправление много сделало для санитарного состояния города, благоустройства и улучшения жизни горожан. В Москве появились водопровод, городская скотобойня, газовое и электрическое освещение, трамвай, городские музеи, увеличилась сеть лечебных, благотворительных и учебных заведений. В руках городского самоуправления сосредоточились самые насущные интересы горожанина как материального порядка (чистота, комфорт, дешевизна жизни), так и духовного свойства (школы, театры, библиотеки и т. д.). Но Московское городское общественное управление имело в своём распоряжении так много различных имуществ и такое обширное и разнообразное городское хозяйство, что не всегда умело вести это хозяйство в таком виде, чтобы всё было признано безукоризненно хорошо. Приходится констатировать, что в развитии городского хозяйства органы городской власти нередко шли путём проб и ошибок. Тем не менее, результаты широкой хозяйственной деятельности городских властей привели к тому, что к концу исследуемых лет Москва по сравнению с серединой XIX века значительно видоизменила свой внешний облик, превратившись в благоустроенный и культурный город, вторую столицу Российской империи
В целом Городовое положение 11 июня 1892 года еще более сузило состав представительства в пользу крупной буржуазии и дворян и ограничило права городского общественного управления. Изменения, внесенные реформой 1892 в городское управление, шли по двум основным линиям: 1) сокращение контингента избирателей путем повышения имущественного ценза, 2) усиление контроля правительственных органов и учреждений над городским общественным самоуправлением. Важным представляется то, что из нового Городского положения было исключено понятие «городского общества» как субъекта права, и осталось только понятие «городского населения» как объекта управления.
Подводя итог, можно согласится с суждением В.А.Нардовой о том, что к институту городского общественного управления в том виде, в каком он функционировал после 1892 года, лишь условно применим термин «самоуправление» в его классическом понимании. Тем не менее, общественное управление не утратило полностью тех черт, которые отличали его от учреждений правительственной администрации. Правила, ограничивающие принцип выборности, на практике применялись далеко не в единичных случаях, но в основном все же думы комплектовались на выборной основе. Хотя исполнительный орган общественного управления - управы - по своему статусу был приближен к учреждениям бюрократическим и самой властью квалифицировался как «установление правительственное», у распорядительного органа - думы - оставалось право контролировать деятельность управы. Пусть и в сильно урезанном виде, но некоторая самостоятельность у дум сохранялась.
Особо следует отметить вопрос о самофинансировании органов общественного управления. Во многом именно это создавало определенные возможности для развития деятельности городских дум вопреки стесненным условиям, в которые они были поставлены новым Городовым положением. Немаловажное значение имело и представленное органам общественного управления право проведения публичных заседаний, что расширяло информированность горожан о работе дум. Самоуправление, даже и такое усеченное, как в царской России, способствовало проявлению общественной инициативы в решении не только хозяйственных, но и социально-культурных проблем. В том, что взаимодействие с аппаратом самодержавной власти функционировал такой относительно демократичный институт, как органы местного самоуправления, проявилась одна из особенностей политического развития России.
Развитие общественной жизни в дореволюционной России доказывало жизнеспособность и необходимость городского самоуправления. Органам городского самоуправления удалось вести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, здравоохранения и народного просвещения. Но самым важным являлось то, что местное самоуправление в условиях самодержавного государства было носителем общественного начала в государственном управлении, способствовало становлению институтов гражданского общества несмотря на сложности его взаимоотношений с институтами государственной власти.
Внимательное знакомство с историей городского самоуправления в России, особенно в ходе реформ конца XIX - начала XX вв., свидетельствует о том, что вопросы, которые требовали теоретического осмысления при организации местного самоуправления в прошлом, не потеряли своей актуальности и сейчас. Опыт формирования местного самоуправления в России в этот период является необходимой базой для развития органов общественного территориального самоуправления, в связи с реорганизацией государственной власти в нашей стране на современном этапе, построения правового государства и активным формированием институтов гражданского общества в том числе и с учетом перспектив института городского самоуправления или его отдельных элементов. В российской истории накоплен богатый и разнообразный опыт по организации местного самоуправления, а также по его теоретическому осмыслению. Традиции самоуправления развивались в различных формах на протяжении веков. Это та историческая база, на которую следует опираться в сегодняшней работе по созданию органов местного самоуправления. Тем более, что, как видно из содержания монографии, судьба реформ в современной России дает основания для разных выводов и предположений, в том числе и по поводу той меры ответственности, которую возлагает на историков научная работа.
Можно увидеть, что ошибки, допущенные полтора века назад, возродились в современном городском самоуправлении и привели примерно к тем же проблемам, что и в Российской империи. Сравнив статью 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статью 2 Городового Положения от 11 июня 1892 года, можно отметить, что при всем различии языка двух документов между ними очень много общего. Обе статьи не проводят четкого различия между обязанностями, полномочиями и функциями органов местного самоуправления, предусматривают передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Самое же главное заключается в том, что оба документа четко не разрешают вопроса о распределении обязанностей между органами государственной власти и органами местного самоуправления по каждому из полномочий. Это порождало невероятное количество конфликтов между губернатором и органами общественного самоуправления в XIX столетии. Ту же ситуацию мы наблюдаем и сейчас. Отчасти она является причиной стойкого нежелания современных губернаторов терпеть у себя органы местного самоуправления.
Известно, что земская реформа проводилась в период увлеченности «общественной» теорией самоуправления, хотя при подготовке законов возобладала теория «государственная», свидетельство чему - контроль над органами местного самоуправления со стороны губернских властей. В условиях резкого расхождения теории, в которой местное самоуправление признавалось особой формой государственного управления, с практикой земского самоуправления, когда отрицался его государственный характер, нужно было доказать необходимость иного положения органов самоуправления. А именно, доказать необходимость наличия у них права самостоятельно проводить в жизнь свои распоряжения. Такое право органы местного самоуправления могли получить только в случае признания за ними государственного характера.
При разработке проекта Конституции 1993 года общественная теория вновь была взята на вооружение. С ее помощью пытались бороться с иерархической системой советской власти. Отсюда и родилась формулировка ст. 12 Конституции о том, что органы местного самоуправления в Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Это положение дополняет традиционную формулу о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», которая присутствует и в Положении о земских учреждениях. Недвусмысленное исключение органов местного самоуправления из систему органов государственной власти вот уже много лет порождает дискуссии. Совершенно необоснованно отвергается корреляция между государством и обществом в лице местного самоуправления. Поэтому представляется вполне актуальной необходимость решения проблем сочетания государственных и общественных начал в сфере управленческих отношений, когда система государственного управления, по крайней мере на своем региональном уровне, должна быть пронизана общественно-самоуправленческими началами, а система местного самоуправления - воплощать в себе элемент государственности.
Мы полагаем, что исторический опыт должен преломляться в практике современности, иначе это просто образ прошлого. Исторический опыт, конечно, в состоянии оказывать опосредованное воздействие на общество, если вместе с им передается общий дух ушедшей эпохи. Но гораздо важнее реализация в современных условиях тех идей, которые были успешно воплощены в прошлом или по каким-то субъективным причинам не были в полной мере востребованы. Применительно к нашему исследованию это означает необходимость обращения к истории становления тех или иных государственных институтов, а значит к законотворческому процессу.
Изучение истории институтов обязывает внимательно относиться к их аналогам в современном российском обществе и государстве, а раскрытие положительных сторон исторического опыта следует сочетать с четким анализом недостатков и ошибок тех или иных документов. Это невозможно сделать без анализа правоприменительной стадии истории документа.
В интерпретации либералов история общественного самоуправления представляет собой нескончаемую борьбу передовых общественных сил против самодержавного режима с его косным бюрократическим аппаратом. Правительственная политика в этом вопросе является отражением переходного характера исторической эпохи, когда значение компетентной и своевременной деятельности государственных учреждений и отдельных лиц резко возрастает. Поэтому объективно тенденция к усилению правительственного контроля за системой управления в целом, в том числе и за самоуправлением, направлена не на сохранение статус-кво дворянского сословия, а на преодоление социального кризиса - кризиса, который подрывал основы стабильной государственности.
На наш взгляд, проблема развития самоуправления в Росси разрешима в плане сравнительного анализа двух концепций самоуправления. В одном случае местное самоуправление рассматривается как элемент общей системы управления, отличный от других порядком формирования, внутренней структурой, исполняемыми функциями, механизмом административного контроля со стороны вышестоящих правительственных органов. В другом случае самоуправление понимается, прежде всего, как принцип построения всей системы государственной власти и управления. Именно так его воспринимали представители либеральной оппозиции. Истоки такого понимания надо искать в европейском Просвещении.
Правительственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления длительное время рассматривался как мера стеснительная, направленная на полное уничтожение каких-либо самостоятельных общественных учреждений. Связывалось это, в свою очередь, с развитием капиталистических отношений, появлением новых социальных групп, которые самодержавное правительство стремилось не допустить к активному участию в управлении на местах. Такого рода посылки не могут прибавить ничего принципиально нового в представление о взаимоотношениях местного самоуправления и правительственной власти, сформированному дореволюционными либеральными историками и публицистами.
Переходя к современному периоду, необходимо отметить, что ни Конституция РФ 1993 года, ни принятые позже законы по местному самоуправлению не создают необходимых условий для полноценного и эффективного развития местного самоуправления. Недостатки создаваемой системы заключаются в искусственном разделении не местном уровне органов самоуправления и государственных учреждений. О такой степени свободы от какого-либо административного контроля земские либералы до революции не могли и думать. Современный российский опыт доказывает, что судебный контроль за органами местного управления далеко не всегда дает необходимый положительный результат. Ослабление контроля правительства за субъектами Федерации сопровождалось в течение последнего десятилетия аналогичными процессами в отношении муниципальных образований. Удивительно, что в основу проводимых в 90-е годы XX века российских реформ был положен западноевропейский опыт, зафиксированный, как уже отмечалось, в Европейской хартии по местному самоуправлению. Нельзя утверждать, что упомянутый акт абсолютно неприменим в российских условиях. Напротив, многие его положения требуют внимательного изучения и распространения.
Развитие настроений, а затем и законотворческих действий в сторону усиления административного правительственного контроля за местным самоуправлением объясняется не реакционным характером самодержавия, а традициями государственного управления. Не вдаваясь в причины, истоки этих традиций, отметим: российское государство в течение длительного своего существования выступает в качестве формообразующей силы в условиях социальных кризисов.
Очень часто действия правительственных инстанций не обуславливаются классовыми политическими соображениями, а связаны с необходимостью сохранения стабильного государственного порядка, предусматривающего постепенные и продуманные изменения. Разрушение вертикальных связей и установление судебной формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления не были сообразованы ни с предшествующим периодом социально-политического развития, ни с реальными политическими, правовыми, экономическими условиями современной России. И здесь мы сталкиваемся, как показано в исследовании, со вторым недостатком реформ: отсутствие разработанных и непротиворечивых норм материального права, обеспечивающих деятельность органов местного самоуправления.
До сих пор критика дореволюционной системы управления и законодательства того времени основывается по большей части не на объективном восприятии исторического прошлого, на не сравнительно-историческом анализе публично-правовых институтов, а на идеологических посылках и абстрактных теоретических схемах.
Преодоление методологической ограниченности является поэтому, на наш взгляд, важнейшей задачей исследований по истории местного самоуправления, которая имеет практическую ценность в настоящее время. В этой связи представляется правомерной характеристика института местного самоуправления как важнейшего элемента демократического государственного устройства. В частности, система муниципальной власти - это неотъемлемая часть общегосударственной системы противовесов. Нередко упомянутая система понимается исключительно как механизм взаимоотношений Президента и парламента России (или их аналогов на уровне субъектов Российской Федерации), позволяющий согласовывать позиции различных политических сил, стоящих у власти. Но наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходимо сочетание интересов государства и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.
Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, но при этом, как ни парадоксально, оно и экономически выгодно государственной власти. Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются органами власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственная власть, в том числе в субъекте Российской Федерации, осуществляется на основе, во-первых, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; во-вторых, принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; в-третьих, осуществления властных полномочий от имени многонационального народа Российской Федерации.
В целом система органов управления в субъектах РФ достаточно сложна. В каждом крае и каждой области насчитывается по несколько десятков постоянных органов, образованных в соответствии с законодательными актами, и множество временных структур, устанавливаемых согласно исполнительным распоряжениям глав администраций и других руководителей. В процессе развития системы управления республик, краев, областей и проведения в ней перестроек и преобразований выявились следующие основные тенденции, направленные на укрепление единства системы и функций организации власти в субъектах РФ. Во-первых, происходит дифференциация функций и специализация регионального госаппарата на основе создания большего числа новых органов по решению конкретных проблем в определенных отраслях экономики и сферах социально-экономического развития. Во-вторых проводились разнообразные организационные мероприятия по усилению взаимодействия различных элементов и звеньев этой системы путем укрепления центрального штабного и планово-аналитического аппарата регионов, создания межведомственных координационных органов, осуществления административной консолидации разрозненных ведомств по признаку их функциональной однородности или взаимозависимости. В-третьих, создается разветвленный организационный механизм федерально-субъектных и федерально-провинциальных отношений.
Особое место в системе управления занимают функциональные и отраслевые органы. В регионах наиболее важными функциональноотраслевыми органами являются управления, департаменты, комитеты, министерства. Мене важные по значению либо менее крупные по масштабу деятельности правительственные органы, но сходные с департаментами и министерствами по организации ведомства обычно именуются агентствами или управлениями. Все указанные органы действуют на основе единоначалия, а их руководители назначаются главой администрации. Главы управленческих структур высшего правительственного органа края, области, перед которыми они несут персональную ответственность за всю работу вверенных им органов, используются в качестве прямых проводников политики региональных правительств, обязанных строго выполнять все их указания. Наряду с функционально-отраслевыми комиссиями и советами на федеральном и провинциальном уровне действуют и разнообразные коллегиальные органы, занимающиеся межведомственной и межправительственной координацией, планированием, экспертизой, управленческим консультированием, организационной оценкой и аттестацией государственных служащих.
Расширение масштабов государственного регулирования на уровне субъектов РФ, усиление межотраслевого характера решаемых ими задач припри одновременном усложнении, дифференциации и специализации систему функционально-отраслевых органов требуют усиления децентрализованного воздействия на все звенья аппарата управления краев и областей а принятия специальных организационных мер по повышению скоор-динированности проводимых ими программ и мероприятий в регионах.
Главным средством для достижения этих целей, по нашему мнению, могут послужить комплексные меры, направленные на повышение реальной роли и возможностей местного самоуправления. Именно на местное самоуправление возложены наиболее сложные задачи, связанные с практическим осуществлением значительной части социально-экономических мероприятий государства. Органы местного самоуправления не только самостоятельно обеспечивают деятельность широкого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используются в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федерального правительства и администрации регионов, что превращает местное управление в интегрированную часть всего государственного механизма. В целом в настоящее время в Российской Федерации на долю местных органов власти приходится основная часть конечных гражданских расходов государства.
Другая характерная черта местного самоуправления - это чрезвычайное разнообразие его организационных форм и отсутствие каких-либо единых для всей страны, строго установленных принципов административно-территориального деления, формирования и функционирования местных органов.
Вполне естественно, что, как и любая новая проблема, введение местного самоуправления в России оценивается неоднозначно. Необходим конкретный деловой и конструктивный подход в вопросе становления местного самоуправления в современных условиях, разработка механизма его функционирования, что, в конечном итоге, определит реальные перспективы организации власти в целом и создаст демократическую и эффективную систему социального управления, которая отвечала бы современным требованиям и могла обеспечить выход России из кризиса, но и ее прогрессивное развитие.
В системе власти обновляющегося общества феномен самоуправления нельзя вырвать из всего многообразия преобразований, тем более искусственно отделить от процесса становления новой демократической государственности в России. В обществе, по существу, идет активный процесс становления подлинно демократического механизма функционирования всей системы управления с новым содержанием, формами и методами деятельности. По мере развития организации власти будут создаваться различного рода предпосылки - экономические, социальные, духовные - для более глубокого и прочного введения начал самоуправления в масштабах всего общества.
Логично констатировать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать в качестве абсолютно равного субъекту управления (государству), даже только при координационном взаимодействии между ними. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде - это правоотношения, т.е. отношения на основе права, законодательства, то государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий, а также может изменять эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную (судебную) власть и аппарат принуждения.
Во взаимоотношениях с объектами, в которые вступает субъект управления (государство) при реализации функции обеспечения законности, преобладает субординационный характер связей. Обеспечение законности - это тотальная (всеохватывающая) функция государственного управления, проникающая во все сферы жизни общества и даже во взаимоотношения внутри объекта государственного управления. Это как бы окружающая природная среда, на фоне которой и посредством ресурсов которой осуществляются все остальные функции государственного управления - виды целостных управляющих воздействий государства на управляемые подсистемы.
В своей совокупности все функции образуют сложную функциональную подсистему. Именно в рамках такой подсистемы действует отдельно государственный орган или поддается регуляции управляемый объект. Поэтому было бы неправильным исследовать какую-либо отдельную функцию государственного управления, без учета влияния на нее всех остальных компонентов подсистемы функций и взаимосвязей их между собой.
Возвращаясь к практике государственно-управленческих отношений, можно сказать, что о каком бы равноправном договоре сторон в государственно-управленческих отношениях ни велась речь, возникающие при его реализации отношения субъекта и объекта нельзя рассматривать обособленно, отдельно от влияния функции обеспечения законности других функций государства. Поэтому равенство сторон при горизонтальных координационных связях органов государственной власти и органов местного самоуправления может носить только ограниченный и относительный характер. И рассматривать его следует на фоне обеспечения государством законности.
Из всех объектов государственного управления местное самоуправление по своей природе, характеру формирования, условиям функционирования наиболее близко к тому самоуправлению, которое гарантировало бы соблюдение интересов общества в целом. Поэтому в отношении него государство может вполне ограничиться доминирующей функцией управления - обеспечением законности, исключив все остальные субординационные управляющие воздействия.
Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, а также формируемых местным сообществом органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. Общепринятой (по крайней мере в теоретическом плане) является точка зрения о том, что местное самоуправление в демократическом обществе должно базироваться на трех основополагающих принципах: права на местное самоуправление, власть общей компетенции, принцип сабсидарно-сти. В большинстве западноевропейских государств местные власти имеют властные полномочия общей компетенции, т.е. право предпринимать любые действия в интересах местной общины, которое специально за ним закреплено.
Особенностью реализации местного самоуправления в современной России, по нашему мнению, является то обстоятельство, что органы местного самоуправления не только самостоятельно обеспечивают деятельность широкого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используется в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федерального правительства и администрации регионов, что превращает местное управление в интегрированную часть сего государственного механизма. В целом в настоящее время в Российской Федерации на долю местных органов власти приходится основная часть конечных гражданских расходов государства.
Роль местного самоуправления весьма высока и в силу выполнения ими основного объема практической деятельности по охране правопорядка.
Исключительно велико значение местных органов и как инструмента обеспечения политико-идеологического воздействия на граждан, поскольку они представляют собой самый разветвленный и многочисленный по составу выборных постов и должностей эшелон системы народного представительства, используемый для создания в стране определенного политического и идеологического климата и для формирования у широких масс населения мнения о свободах и демократии.
Давая общую оценку системе местного самоуправления с точки зрения ее организации, можно с полной определенностью утверждать, что она является одной из самых сложных. Другая характерная черта местного самоуправления - это чрезвычайное разнообразие его организационных форм и отсутствие его каких-либо единых для всей страны строго установленных принципов административно-территориального деления, формирования и функционирования. Это во многом объясняется тем, что вопросы организации местного самоуправления находятся в компетенции регионов и каждый из них самостоятельно и без какого-либо согласования с другими субъектами определяет юридический статус, формы, полномочия и территориальные границы местных органов.
Развитие муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления - необходимое условие приобретения Россией качеств правового демократического государства. В местном самоуправлении наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов малых сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы региональные, государственные.
На наш взгляд, первоочередной задачей федеральных органов государственных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ является принятие неотложных мер по реализации конституционных принципов, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Не вызывает сомнений тот факт, что эффективность местного самоуправления, реализация его основных принципов и целевых установок предполагают наличие действенной системы гарантий в данной сфере. Представляется, что гарантии местного самоуправления охватывают всю совокупность средств и условий, обеспечивающих реализацию местным сообществом регулятивно-охранительных функций. К гарантиям подобного рода можно отнести общие (экономические, политические, духовные) и специальные (собственно юридические) гарантии.
К числу основополагающих гарантий в сфере деятельности муниципальных институтов власти следует отнести нормативное закрепление права на самостоятельность решении вопросов собственной компетенции. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Их основу составляют положения данного Закона о том, что запрещается осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами; образование органов местного самоуправления, назначение лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
Законом «Об общих принципах и организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется право широкого участия населения в деятельности муниципальных образований, которое гарантируется целым рядом институтов: прямыми и равными выборами представительных органов местного самоуправления (ст. 15), выборностью представительных органов, а при определенных обстоятельствах - глав муниципальных образований (ст. 14, 16, 23 Закона), отнесением многих местных вопросов к категории «общезначимых», т.е. решаемых на референдуме (ст. 22), а также предоставлением права нормотворческой деятельности не только органам местного самоуправления, но и населению непосредственно (ст.25).
В целях защиты прав местного самоуправления от неправомерных действий органов государственной власти и должностных лиц - представителей государственной власти, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет гражданам, проживающим на территории муниципального образования, органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления права на предъявление в суд исков о признании недействительными, нарушающими права местного самоуправления актов государственной власти и должностных лиц - представителей государственной власти.
В целях обеспечения самостоятельности органов городского самоуправления в решении вопросов местного значения указанный Закон предоставляет населению муниципального образования права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; закрепляет за местным самоуправлением права на именование органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектами РФ, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций; определяет объекты, находящиеся в муниципальной собственности, местные финансы, иную собственность, служащую удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Представляется необходимой взвешенная конструктивная политика (на общегосударственном уровне), целью и основной задачей проведения которой стало бы обеспечение реализации закрепленного Конституцией
России права любого поселения (городского или сельского) на организацию местного самоуправления.
Обобщая сказанное, необходимо отметить следующее.
1. Современные принципы и формы организации городского самоуправления формировались в результате длительного процесса поиска взаимного компромисса между обществом и государством. С этой точки зрения, современное городское самоуправление можно рассматривать как сформировавшийся в результате исторического развития механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главная задача которого - согласование публичных и частных интересов.
2. Развитие демократии на всех социально-политических уровнях (в том числе на местном), создание оптимальной и эффективной системы городского самоуправления - необходимое условие обретения Россией качеств правового демократического государства. В городском самоуправлении наиболее ярко выражается идея приближения власти к горожанам. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, городское самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов малых сообществ при проведении государственной и региональной политики.
3. Исходные начала организации власти в субъектах Федерации, а также основополагающие принципы организации и деятельности органов городского самоуправления закрепляются Конституцией России, федеральным законодательством, нормативно-правовым актами субъектов федерации.
4. Реализация функциональных полномочий органов городского самоуправления обеспечивается системой гарантий, включающей факторы политического, экономического, социально-культурного, собственно юридического характера. В частности ст. 9 Закона «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «Федеральные органы государственной власти, ораны государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права местного самоуправления».
5. В качестве «обратной стороны» система гарантий в сфере городского самоуправления закрепляется обязанность муниципалитетов отвечать за осуществление возлагаемых на них функциональных обязанностей. Фактическая ответственность органов городского самоуправления за принимаемые властные решения позволяет подчинить деятельность городских органов власти интересам как отдельных граждан, так и общества в целом.
С учетом сказанного представляется целесообразным разработать унифицированную систему показателей, характеризующую социально-экономическое развитие муниципальных образований; подготовить и по возможности внедрить единую систему классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации в систему сбора и обработки информации органов городского самоуправления. Ученые-историки, юристы, социологи, политологи, как показывает опыт, накопленный в ряде субъектов Российской Федерации, могли бы внести весомый вклад в становление системы городского самоуправления, разработав методические материалы и рекомендации по совершенствованию учета и отчетности, автоматизированного сбора и обработки информации на предприятиях и в организациях различных форм собственности, подготовив конкретные, с учетом специфики местных условий, предложения по техническому, программно-технологическому и информационному обеспечению поддержки органов местного самоуправления, разработать статистические органы самоорганизации граждан.
Таким образом, проанализированный материал по формированию и развитию городского самоуправления в России свидетельствует о том, что оно не было реализовано в полной мере, о чем свидетельствует современное его состояние. Идея о городском самоуправлении не стала стержнем всего государственного устройства Российской Федерации, а ограничилась в основном административной сферой. Поэтому именно такое самоуправление удобно и выгодно, прежде всего, избыточно централизованной власти: беря на себя, с одной стороны, решение некоторых хозяйственных задач, самоуправление, с другой стороны, не может претендовать на политическое участие в решении важнейших государственных дел. Тем не менее, уместно отметить, что ряд институтов местного управления, выдержав испытание временем, возвращаются в нашу жизнь. Так, мировой судья, глава города или сельского поселения, независимо от наименования должности -мэр, старшина - не только эффективно действовали, но и действуют сейчас в России.
Таким образом, деятельность органов городского самоуправления в различные периоды российской истории представляют собой ценнейший опыт, изучение, критическое осмысление и использование которого может послужить дальнейшему совершенствованию этой сферы деятельности в современных условиях. Этот исторический опыт, несомненно, может быть интересен и полезен не только для практиков городского хозяйства, но и для всех жителей, всерьез интересующихся как историей своего города, так и его современными проблемами, успешное решение которых возможно лишь при их непосредственном участии, что и предполагает сам принцип местного самоуправления.
Список литературы диссертационного исследования доктор исторических наук Виноградов, Валерий Юрьевич, 2005 год
1. Законодательные и нормативные документы
2. Городовое Положение с законодательными мотивами, разъяснениями и дополнительными узаконениями / Сост. С.Г. Щегловитов. СПб., 1912.
3. Городовое Положение с разъяснениями и дополнениями по позднейшим узаконениям и распоряжениям правительства и с приложением постановлений о Санкт-Петербургском градоначальстве. СПб., 1873.
4. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Третий созыв, сессия V. 1911-1912 гг. СПб., 1912.
5. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Четвёртый созыв, сессия II. 1913-1914 гг. Петроград, 1915.
6. Государственная Дума. Стенографические отчёты. Первый созыв. Сессия I. Том 1. Заседания 1-18. СПб., 1906.
7. Законодательство о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. М, 1997.
8. Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.09.98. № 36.
9. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Фонд Правовая культура, 1996.
10. О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации // Российская газета, 1998. 7 мая.
11. О федеральной комплексной программе малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы: Указ Президента Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 16.
12. О Федеральном законе «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации». Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 16.
13. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации // Новые законы и нормативные акты, 1998. № 2.
14. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. № 35.
15. О б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. № 35.
16. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 2.
17. Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. № 24.
18. Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления: Указ Президента РФ // Российская газета, 1992, 3 ноября.
19. Об утверждении Положения об управлении Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления: Указ Президента Российской Федерации // Российская газета, 1998. 3 июня.
20. Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. 1907 -1912 гг. Часть вторая. Законодательная деятельность. СПб., 1912.
21. Основы нормативно-правового регулирования местного самоуправления: Сборник документов. М, 1996.
22. Проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления // Российская газета, 1999. 13 апреля.
23. Сборник циркуляров по земским и городским делам (1890 - 1914) / Сост. П.Д. Манцевич. Ярославль, 1915.
24. Свод законов Российской империи. Т. 2. Городовое Положение. СПб.,
25. Устав города Невинномысска. Невинномысск, 1998.
26. Устав города Ставрополя. Ставрополь, 1996.
27. Устав Ставропольского края. Ставрополь, 1996.1.. Библиографический список
28. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идеи и опыт // СоцИС, 1997.1.
29. Авакьян С. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация, 1995. №5.
30. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового займа//Вестник МГУ.Серия 11: Право. 1996.№ 2.
31. Актуальные проблемы формирования мастного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) // Государство и право, 1997. № 5.
32. Алексеев С.С. Философия права. М: НОРМА, 1998.
33. Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации Сибирского и Дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления // Шугрина Е., Новикова Ю., Кириллова Н. Новосибирск, 1996.
34. Андреевский И.Е. Русское государственное право. Т. 1-2. СПб., 1866.
35. Андрющенко Е.Г. Проблемы малых городов // Власть, 1993. № 1.
36. Аникин JI.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: Опыт социологического исследования / Ред. Дыльнов Г.В. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1997.
37. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997.
38. Афанасьев М.Н. Реформа или контрреформа? // Власть, 1994. № 5.
39. Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова J1.A. Городское управление и самоуправление в России: Эволюция столичного опыта, М.: Сварог и К, 1998.
40. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право, 1996. №11.
41. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Московского ун-та, 1996.
42. Барабашев Г.В. Самоуправление в начале пути // Народный депутат, 1990. №4.
43. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.
44. Белораменский В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления // Изв. вузов. Правоведение. СПб, 1993. № 5.
45. Белых А.К. Управление и самоуправление. JL, 1972.
46. Бондарь Н.С., Чернышёв М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов н/Д: Изд-во Ростовского гос. ун-та, 1996.
47. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д.: Изд-во Ростовского гос. ун-та, 2000.
48. Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996.
49. Васильев В. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научной конференции в МГУ // Российская Федерация, 1994. №5.
50. Васильев В. И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы, 1993. №11.
51. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.
52. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Т.1 -З.СПб., 1869-1871.
53. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. СПб., 1872.
54. Василевский С.М. Городское самоуправление и хозяйство. СПб.,1906.
55. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука, 1996.
56. Воронин А.Г. Чиновничьи страсти по поводу власти // Российская Федерация, 1996. № 2.
57. Владимирский-Буданов М.Ф. Устройство и управление городов России. Киев, 1878.
58. Всеподданнейший рапорт сенатора Мордвинова, ревизовавшего Воронежскую губернию по Высочайшему повелению в 1880 году. (Б.т.л.).
59. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998.
60. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990.
61. Гегель Г.В.Ф. Энциклопедия философских наук. В трех томах. М.: Мысль, 1974-1977.
62. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть, 1997. № 9.
63. Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб.: Право, 1904.
64. Гильченко J1.B. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право, 1996. № 2.
65. Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М.: МОНФ, 1998.
66. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996. Глухов А.В. Местное самоуправление и его становление в России. Саранск: Изд-во Мордовского ун-та, 1999.
67. Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: Теория, опыт, организация. М.: Наука, 1997.
68. Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб., 1872.
69. Городское самоуправление // Энциклопедический словарь. Изд. Ф.А. Брокгауз, И.А. Эфрон. Т.9. СПб., 1896.
70. Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона) / Игнатов В.Г., Хопёрская Л.Л, Понеделков А.В. Ростов н/Д: СКАГС, 1998.
71. Гришин Г.Т. История административно-политического деления Воронежской губернии // Труды ВГУ. Т. XV. Воронеж, 1949.
72. Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб., 1868. Градовский А.Д. Система местного управления на Западе Европы и в России. В 2-х т. СПб., 1878.
73. Градовский А.Д. Начала русского государственного права Т. 3. Органы местного самоуправления. СПб., 1883.
74. Дамашке А. Задачи городского хозяйства: Пер. с нем. В.Я. Канель. М., 1904.
75. Данилов Ф.А. Государственная власть и местное городское и земское самоуправление. М., 1917.
76. Джаншиев Г. Эпоха великих реформ. Исторические справки. М.,1896.
77. Дитятин И. И. Городское самоуправление в России до 1870 года. Ярославль, 1877.
78. Дитятин И.И. История России в XIX веке. СПб., 1896. Дитятин И.И. К истории Городового положения 1870 года // Статьи по истории русского права. СПб., 1895.
79. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т.1. СПб.,1875.
80. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. Т. 2. Ярославль, 1877.
81. Драгоманов М.П. Избранное. Киев, 1991.
82. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.,1917.
83. Емельянов Н.А. Государство и власть: через самоуправление к народовластию. Тула, 1997.
84. Емельянов Н.А. Зарубежный опыт местного самоуправления. Тула,1997.
85. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития / Рос академия гос. службы при Президенте РФ, Тульский ин-т гос. и муниципальной службы. М., Тула, 1997.
86. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Тула: ТИГИУС, 1997.
87. Емельянов Н.А. Проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации / Тульский гос. пед. у-т им. Л.Н.Толстого. Тула, 1997.
88. Еремян В.В., Фёдоров М.В. Местное самоуправление в России (XII -начало XX вв.). М.: Новый Юрист, 1998.
89. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.
90. Зайцев В., Винокуров Ю. Проверки законности правовых актов местного самоуправления // Законность, 1993. № 6.
91. Замотаев А.А. Местное самоуправление: Основные понятия и термины. М.: Муниципальная власть, 1999.
92. Замотаев А.А., Слива А.Я. Муниципальные выборы // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М.: Норма, 1999.
93. Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 года. М., 1979.
94. Золотов А.В. Самоуправление как способ преодоления кризиса: материалы спецкурса. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского ун-та, 1994.
95. Игнатов В.Г. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России (1990-е гг.). Ростов н/Д, 1997.
96. Ильин И.А. Основы государственного устройства. М.: Сварог, 1996.
97. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995.
98. Исаев И.А. История России: Традиции государственности. М.: ЮКИС, 1995.
99. Исаева М Определение предмета местного самоуправления // Право и жизнь, 1996. № 10.
100. История местного самоуправления в России (XII нач. XX в.): Учеб. пособие / В.В. Еремян, М.В.Федоров. М.: Изд-во Рос. ун-та дружбы народов, 1999.
101. Калинин В. Д. Из истории городского самоуправления в России (XVII начало XX вв.). М, 1994.
102. Капинус Н. О современной модели местного самоуправления в России // Право и жизнь, 1998. № 14.
103. Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Серия 11: Право. М., 1993. № 3.
104. Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины II. Опыт исторического комментария. М., 1909.
105. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX-XIX ст. Исто-рич. очерк. Изд. 2-е. Пг., 1917.
106. Кирилов И.К. Цветущее состояние Всероссийского государства. М.,1977.
107. Кирюхина М Н. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России: исто-рико-теоретический аспект. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юридич. наук. Ставрополь, 2000.
108. Ключевский В. О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. М.: Мысль, 1993.
109. Когут А. Е. Система местного самоуправления: Основы разработки и применения в городах России / Ин-т соц.-эконом. проблем РАН. СПб., 1997.
110. Колюшин Е. И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное само-управление в России: состояние, проблемы, перспективы. М, 1997.
111. Кононов А. М. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 1997.
112. Коркунов Н М. История философии права: Пособие к лекциям. СПб.,1908.
113. Коркунов Н. М Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909.
114. Корф K.JI. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888.
115. Костюков А. Прокрустово ложе. Так можно охарактеризовать правовую базу реформы местного самоуправления // Российская Федерация, 1994. № ю.
116. Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структура // Советское государство и право, 1992. № 1.
117. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997.
118. Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1995.
119. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910.
120. Лапин В. Государственная поддержка развития местного самоуправления. Школа муниципального служащего // Сборник учебных материалов. Вып. 14. М.:МОНФ,1 999.
121. Лаптева Л. Е. Вступительная статья // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., 1998.
122. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России: вторая половина XIX века. М.: Изд-во Академического правового университета при ИГП РАН, 1998.
123. Лиманский Г. С. Историко-правовые и политико-правовые аспекты формирования системы местного самоуправления в России. Самара: Самарская гуманитарная академия, 1999.
124. Литвинов С. Ф., Судавцов Н. Д. Введение земства в Ставропольской губернии // Из истории земли Ставропольской. Ставрополь: СГПУ, 1996.
125. Любовный В. Как живёшь, российский город? // Федерализм. М, 1996. №4.
126. Малинин В.А. Диалектика Гегеля и антигегельянство. М.: Мысль,1983.
128. Марченко Г. В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир, 1995. № 4.
129. Масловская Т. С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Сургут: Сургутский гос. ун-т, 1999.
130. Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. М., 1998.
131. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Материалы научно-практической конференции 25.01.94 г. / МГУ им. Ломоносова, юридический факультет. М.: Изд-во МГУ, 1994.
132. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных правовых актов / Сост. Е.М.Ковешников, Н.Н.Пищаева. М.: Юрид. лит., 1998.
133. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика// Государство и право, 1993. № 6.
134. Михайловский А. Г. Реформа городского самоуправления в России. М.: Польза, 1908.
135. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Профобразование, 2000.
136. Муравьёв И. В. Глава администрации должность выборная // Российская Федерация, 1995. № 10.
137. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов XIX в.: правительственная политика. Л: Наука, 1984.
138. Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX начале XX века. СПб., 1994.
139. Нарский И.С. Западноевропейская философия XIX века. М.: Высшая школа, 1976.
140. Некрасов Е. Е. Государственная власть и местное самоуправление: опыт историко-правового исследования. М.: РАГС, 1999.
141. Некрасов Е.Е. Местная власть в России: историко-правовой анализ. М., 1999.
142. Немировский А Ф. Реформы городского самоуправления. СПб., 1911.
143. Немчинов В. И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству: Городовое положение 11 июня 1892 года. М., 1912.
144. Нерсесянц B.C. Философия права. М.: ИНФРА-М, 1997.
145. Новейшие преобразования русского государственного строя. СПб.,1906.
146. Новиков А.И. Записки городского головы. СПб., 1905.
147. Новиков А.И. Записки о городском самоуправлении. СПб, 1904.
148. Новиков Ю.А. Избирательная система России: 90 лет истории. М.: Манускрипт, 1996.
149. Нотович O.K. Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882.
151. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. / Ред. Авакьян С.А. М.: МГУ, 1996.
152. Овсянников М.Ф. Философия Гегеля. М: Издательство социально-экономической литературы, 1959.
153. Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М, 1999.
154. Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право,1994. №4.
155. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Ред. И. А.Бутенко М.: МОНФ, 2000.
156. Печерский В. Местное нормотворчество и прокурорский надзор // Закон, 1993. № 10.
157. Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 1997. Пискотин М. Проблемы местного самоуправления ждут решения // Российская Федерация, 1993. № 3.
158. Пискотин М. Новая война законов? // Российская Федерация, 1996. №22.
160. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования / Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Новосибирск, 1997.
161. Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика М., 1995.
162. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления. М., 1994.
163. Приклонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского, сельского. СПб., 1886.
164. Прокофьева Т. Г. Вопросы местного самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. М.: МГАДИ, 1997.
165. Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М.: Манускрипт, 1998.
166. Рабинович Е. И. Местное самоуправление в России: становление и развитие. М.: Институт социологии РАН, 1999.
167. Реформа местного самоуправления / Департамент по проблемам самоуправления, Миннац России // Местное самоуправление в России. Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995.
168. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы / Отв. ред. В.В. Маклаков. М, 1993.
169. Самоуправление Кисловодска: Нормативно-правовая деятельность. 1996-1999 гг. Ставрополь: Ставропольсервисшкола, 1999.
170. Сборник статей по вопросам городской жизни в России и за границей. М: Издание Московского городского обществ, управления, 1901.
171. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892.
172. Синицкий JI. Д., Раевский JI. Н. К вопросу о нищенстве в Москве / Сборник статей по вопросам, относящимся к жизни русских и иностранных городов. Выпуск III. М, 1896.
173. Слива А.Я. Какой будет местная власть? // Российская Федерация, 1993. №1.
174. Соляник Н. Это должна быть государственная программа. Парламентские слушания // Российская Федерация, 1994. № 8.
175. Судавцов Н.Д. Об упразднении земства на Ставрополье // Из истории земли Ставропольской. Сборник научных статей. Выпуск 4. Ставрополь: СГУ, 1997.
176. Судавцов Н.Д. Земство в Ставропольской губернии: К 85-летию со времени учреждения // Ставропольский хронограф на 1997 год. Ставрополь: Ставропольская государственная научная универсальная краевая библиотека им. М Ю. Лермонтова, 1997.
177. Таболин В.В. Право муниципального управления. М.: Элит, 1997.
178. Таболин В.В. Корнев А.В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: Формула успеха, 2000.
179. Твалчрелидзе А. Ставропольская губерния в статистическом, географическом, историческом и сельскохозяйственном отношении. Ставрополь, 1897.
180. Терский календарь на 1904 год. Владикавказ, 1904.
181. Терский календарь на 1912 год. Владикавказ, 1911.
182. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992.
183. Тотомианц В.Ф. Самоуправление и городское хозяйство. СПб., 1910.
184. Тощенко Ж. Т., Цветкова Т. А. Местное самоуправление: проблемы становления (Опыт социологического анализа) // СоцИС, 1997. № 6.
185. Фадеев В. И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России: Научно-аналитический обзор // РАН, ИНИОН. Серия Региональное управление и местное самоуправление. М.: ИНИОН, 1996.
186. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
187. Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления РФ: научно-аналитический обзор // РАН, ИНИОН. Серия Региональное управление и местное самоуправление. М.: ИНИОН, 1994.
188. Фомина Е.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М.: Полис, 1998.
189. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М.,1992.
190. Черкасов А.И. Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М, 1994.
191. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: ИНФРА-М, 1998.
192. Чичерова И. А. Понятие местного самоуправления в российской юридической науке (вторая половина XIX века)//Пути обновления России: управленческие, финансово-экономические, социально-философские и правовые аспекты. М, 1995.
193. Широков А. Н Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. М, 1996.
194. Широков А. Н., Юркова С. Н. Реформы местной власти в России. СПб., 1995.
195. Шлемин П. И. История местного самоуправления в России. 18641917 // Местное самоуправление: российский вариант. М., 1993.
196. Шрейдер Г. И. Наше городское общественное управление: Этюды, очерки и заметки. СПб., 1902.
197. Штерн С.Ф. Муниципальная реформа и интересы техники / Доклады первого Всероссийского съезда деятелей и специалистов по городскому благоустройству в Одессе 1910г. Одесса, 1910.
198. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 1999.
199. Щепкин М. П. Опыт изучения общественного хозяйства и управления городов. М., 1882.
Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.
ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПОРЕФОРМЕННОГО ПЕРИОДА
А.К. ЗАХАРОВ
Важнейшей вехой в истории развития местного самоуправления России стала городская реформа. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение . Это был первый законодательный акт, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных органов самоуправления. И хотя термин "самоуправление" еще не употреблялся, но в ст. 5 указанного Положения устанавливалось, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве.
С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, городская Дума, городская Управа. Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей второго разряда и 298 избирателей третьего разряда. Распорядительные функции предоставлялись городской Думе, Управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены Управы избирались Думой, не нуждались в утверждении администрацией и могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением Думы. Городской голова также избирался Думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города либо губернатором, либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую Управу, но и являлся председателем городской Думы.
Следует заметить, что городские органы местного самоуправления (как и земские органы) не были включены в систему государственных учреждений и формально не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления являлся порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц - председателей городских управ.
Как отмечалось выше, городские учреждения самоуправления заведовали исключительно делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, медициной, "попечением" о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и другими. Органы городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом установления местных налогов. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности. Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение.
Но даже в таком урезанном виде новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогали торгово-промышленному развитию русских городов, породили в обществе надежды на более широкие пределы самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.
Однако этим надеждам не суждено было сбыться. После покушения на императора Александра II, в результате которого, как известно, он был убит, наступила эпоха контрреформ, в орбиту которой не могли быть не втянуты и органы местного самоуправления, тем более что постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску. И если в основу первого Городового положения была положена концепция так называемой общественной теории (самоуправление формируется самим населением и самостоятельно), то в основу Городового положения 1892 г. - идея "государственной теории" самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления.
Городовое положение от 11 июня 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания сбора в пользу города; 2) содержатели торгово-промышленных заведений. Иными словами говоря, новый закон исходил из принципиальных установок нового правительственного курса: ослабить выборное начало в организации общественных учреждений, ограничить их самостоятельность и независимость от административной власти, укрепить положение дворянского сословия в органах общественного управления.
Получила воплощение и установка на то, чтобы по возможности ослабить преобладающее значение представительного начала, ограничить принцип выборности органов общественного управления. Если бы в соответствии со ст. 39 Положения в результате выборов состав гласных оказался укомплектованным менее чем на 2/3, то автоматически на новый четырехлетний срок продлевались бы полномочия гласных прежней Думы, причем должности головы и членов Управы замещались "по назначению правительства".
Возможность назначения на руководящие должности предусматривалась и в случае неутверждения избранных лиц администрацией. К тому же следует иметь в виду, что городской голова, временно замещающий его место и городской секретарь значились находящимися на государственной службе. Тем самым усиливалось зависимое от администрации положение руководящего состава органов общественного управления. Самостоятельность городских дум фактически сводилась на нет. Если прежде губернатору принадлежало право надзора только за незаконностью действий городских дум, т.е. за соблюдением формальных требований, установленных законом, то теперь - и за их "правильностью", что, по существу, означало право неограниченного вмешательства в дела городского общественного управления.
Показательно, что включенная в Городовое положение 1870 г. формулировка о том, что "городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно" (ст. 5), уже не нашла места в новой редакции Положения. Поскольку закон исходил из начал, положенных в основу только что утвержденной реформы о земских учреждениях, Министерство внутренних дел, внесшее соответствующий проект, считало себя гарантированным от серьезной критики. Однако в целом ряде принципиально важных вопросов Министерство пошло по линии более значительного ущемления самостоятельности органов городского самоуправления по сравнению с земскими учреждениями. Так, если по Закону о земских учреждениях (ст. ст. 87, 94) губернатору давалось право только остановить приведение в исполнение постановлений Земского Собрания, а изменение же или отмена их могли произойти лишь с санкции Государственного Совета или Комитета Министров, то по ст. 69 Городового положения такие полномочия предоставлялись всецело министру внутренних дел. Причем органы городского общественного управления лишались принадлежавшей им по Закону 1870 г. возможности обжаловать действия администрации. Такого же рода отступление от порядка, принятого для земских учреждений, наблюдалось и в вопросе о назначении администрацией лиц на руководящие должности местных общественных учреждений. В соответствии с новым Земским положением (ст. 419) в случае неутверждения губернатором или министром внутренних дел лиц, избранных председателями, а также членами Управы, Земскому Собранию надлежало произвести новые выборы, и только при повторном неутверждении указанные должности замещались лицами, назначенными административной властью. По ст. 96 Городового положения в случае неутверждения избранных на должность головы и членов Управы губернатор мог по своему усмотрению либо назначить новые выборы, либо сразу же произвести замещение указанных должностей путем назначения.
Таким образом, правительство приняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. В результате меры правительства, справедливо обозначенные в литературе как период контрреформ (1890 - 1892 гг.), отбросили устройство местного самоуправления в России далеко назад.
Литература
1. Городовое положение от 16 июня 1870 г. // ПСЗ-2. Т. 15. N 48498.
2. Городовое положение от 11 июня 1892 г. // ПСЗ-3. Т. 12. N 8708.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
